על הממשלה לשנות את המדיניות הפיסקלית שלה

אסטרטגיית המדיניות הפיסקלית בשנים האחרונות התבססה על שני עוגנים: שיעור הגידול הריאלי  המקסימלי המותר להוצאת הממשלה; תוואי הגירעון הרצוי בפרספקטיבה רב שנתית. אופן יישום גישה זו - לה היו יתרונות מסוימים בעבר מיצתה את עצמה - והמשך הפעלתה, עלול להסב נזקים למשק.

במסמך זה אציע אסטרטגיה חלופית שמומלץ לאמץ, לקראת דיוני התקציב שיחלו עם הקמת הממשלה החדשה, הגישה המוצעת תטיב להשיג את היעדים המאקרו כלכליים הרצויים בשנים הבאות.

על הממשלה לאמץ שני יעדים:

1. לייצב את משקל ההוצאה הציבורית יחסית לתוצר, סביב גודל מוסכם עליו יוחלט על ידי הממשלה. משרד האוצר יהיה אחראי לייצב את משקל ההוצאה על-פי היעד שהממשלה החליטה עליו. גישה זו אנלוגית לגישת יעד האינפלציה, שבה הממשלה מחליטה על יעד האינפלציה והבנק המרכזי מפעיל את הכלים להשגתו.

כלל ההוצאה שהונהג במסגרת הכלל הפיסקלי שוּנה מדי פעם, אולם, המשותף בנוסחאות שאומצו כדי לחשב את ההוצאה המותרת, היה שכל עוד משקל החוב הציבורי ביחס לתוצר, גבוה מ-60-50 אחוזי תוצר, גידול הוצאה המקסימלי המותר, נמוך מממוצע צמיחה בעבר. כלומר, הנוסחה חייבה הפחתה הדרגתית של משקל ההוצאה הציבורית.

ביבי נתניהו צילום: מוטי קמחי

גישה זו הייתה שגויה מסיבות רבות:

• כאשר מגיעים למשקל החוב הרצוי, על פי הנוסחה, משקל הוצאות הממשלה מתייצב על גודל שרירותי שלא הוחלט עליו מראש. כך, בישראל הגענו למצב שמשקל ההוצאה האזרחית הוא מהנמוכים בקרב מדינות ה-OECD. לא סביר להיקלע או להנציח מצב זה מבלי שהממשלה החליטה עליו תוך דיון ציבורי בנדון. בהצעתי, משקל ההוצאה מיוצב בגודל רצוי ולא בגודל שרירותי. על-פי הצעתי, לאחר השגת השיעור הרצוי, יתכן שעם הפעלת הגישה החדשה, נצטרך לתקן את המצב הקיים, גידול ההוצאה המקסימלי יהיה דומה לשיעור צמיחת המשק.

• הנוסחה התייחסה לממוצע הצמיחה בעבר (backward looking); לכן, שינויים ארוכי טווח בשיעור הצמיחה יוצרים בעיות פיסקליות שהן חמורות במיוחד כאשר שיעור הצמיחה יורד. במצב זה ההוצאה, המחושבת על-פי הביצועים בעבר, גדולה מההכנסות ממיסוי הקשורות לצמיחה בהווה, ונוצר גירעון מבני שיכול להיות חריג. בהצעתי, ההוצאה קשורה לצמיחה העתידית (forward looking). לשם כך, מוצע שהממשלה תטיל על גוף מקצועי, בלתי תלוי, היכול להיות מורכב מנציגי האוצר, המועצה הלאומית לכלכלה ובנק ישראל, הפקת תחזית ל-4/5 שנים לצמיחת המשק. ההוצאה הציבורית תקבע לפי ממוצע שיעורי הצמיחה החזויים.

• אין כל הגיון לקשור את ההוצאה הממשלתית לחוב הציבורי שכן מה שמשפיע על החוב הוא הגירעון ולא ההוצאה. כך למשל, ניתן לקבוע הוצאות גבוהות עם מיסוי גבוה או לחילופין הוצאות נמוכות עם מיסוי נמוך; אם הגירעון בשני המצבים דומה, כך גם תהיה התפתחות החוב. בהצעתי אנו מנתקים את שיקולי ההוצאה משיקולי החוב ושני הגדלים נקבעים על ידי החלטות ממשלה נפרדות.

• צמצום משקל ההוצאה האזרחית יחסית לתוצר יצר עיוות בהרכב צריכת הציבור. סביר להניח שהביקושים לשירותים ציבוריים, במיוחד בריאות וחינוך, גדלים בשיעור גדול משיעור גידול ההכנסה; כלומר, ככל שהכנסת הציבור עולה, כך עולה משקל הצריכה הרצוי לשירותים אלה. צמצום אספקתם על ידי הממשלה יוצר עיוות שהציבור מנסה לתקנו על ידי ביקוש לאספקה פרטית של אותם שירותים. דהיינו, מעבר לאי השוויון בהתחלקות ההכנסה גדל אי השוויון בצריכת השירותים הציבוריים. בהצעתי סך ההוצאה הציבורית יגדל בשיעור גידול התוצר, אך הצריכה האזרחית תגדל בשיעור גבוה יותר כי הוצאות הביטחון יגדלו בשיעור מתון יותר והוצאות הריבית על החוב יקטנו.

כאמור, הכלל הפיסקלי כלל מסלול הפחתת גירעון עד לאיזונו. מסלול זה לא קוים בעבר ומדי שנה נאלצה הממשלה לשנות את התוואי, תוך פגיעה באמינותה. למרות זאת ממוצע הגירעונות היה נמוך ולכן, יחסית לצמיחת המשק, החוב הלך ופחת. הפחתת החוב הייתה אחד המרכיבים החשובים בחיזוק החוסן של כלכלת ישראל אל מול זעזועים חיצוניים ופנימיים. חוסן כלכלי זה בא לידי ביטוי בעמדתו האיתנה של המשק במשבר הפיננסי שפקד את העולם בשנים 2007-2009 מחד, וביכולת לעבור מלחמות - כמלחמת לבנון השנייה בקיץ 2006 ואירועים ביטחוניים משמעותיים כמו המבצעים: "עופרת יצוקה" ב-2008, "עמוד ענן" ב-2012 ו"צוק איתן" ב-2014, מבלי לאבד את שיווי המשקל המשקי.

• המשך הורדת החוב מיועד להמשיך לשפר את חוסנה של כלכלת ישראל. כל עוד משקל החוב יורד בצורה אמינה, אין צורך בהצבת לוח זמנים ויעד כמותי. הדבר מחייב שמירת גירעון תקציבי נמוך: גירעון של 2-3 אחוזי תוצר, בממוצע, מתאים לשמירה על היציבות המקרו כלכלית ולהשגת מסלול של ירידה במשקל החוב הציבורי.

• החוב הציבורי צריך לשמש בלם הזעזועים של המשק. בתנאים של מצוקה יש לאפשר גידול החוב ובתנאים של יציבות ותעסוקה מלאה, יש לחזור למגמת ירידה במשקל החוב.

• ירידה במשקל החוב מיועדת להביא את המשק לעמדה טובה על מנת לטפל בזעזועים ובמשברים פנימיים וחיצוניים העלולים להתרחש בעתיד. נציין במיוחד אחד מהמשברים העלולים לפרוץ - משבר חובות עולמי. עקב ההתמודדות עם המשבר הפיננסי העולמי, יצרו מדינות המערב גירעונות גדולים שהביאו לגידול חריג בחובות הציבוריים. כיום לא ברור כיצד יתמודדו מדינות אלה עם נטל החוב. בעבר, נשחקו חובות חריגים עקב עלייה בשיעור אינפלציה, אך בהווה נראה ששיעור האינפלציה העולמי נמוך מאוד ולכן החוב לא נשחק. המצב השברירי של כלכלת העולם לא יאפשר למדינות המערב להגדיל שיעורי מס או להקטין הוצאות ולכן בעיית החוב עלולה להתפתח למשבר חוב עולמי. הקטנת משקל החוב בישראל תבטיח שנוכל להתמודד עם משבר חוב עולמי בהצלחה, כפי שהתמודדנו עם המשבר הפיננסי העולמי.

• בניגוד לרמת ההוצאה התקציבית, שבגינה קיימת שליטה ממשלתית טובה, הגירעון בפועל אינו בשליטתה המוחלטת: בתקופות גאות, הגירעון קטן, ובתקופות שפל הוא גדל מעבר למתוכנן. בהצעתי אנו מחייבים פעולה אוטומטית של מייצבים פיסקליים. על פני מחזור העסקים יגדל הגירעון בפועל מעל ל-2-3 אחוזים בתקופות של שפל, ואילו בתקופות גאות יצטמצם הגירעון אל מתחת ל-2-3 אחוזים, כל זאת באופן אוטומטי, מבלי שהממשלה תצטרך לשנות את מדיניותה. פעולה אקטיבית תינקט רק אם נוצר מצב שהגירעון חורג מהרמה של 2-3 אחוזים בתנאים של תעסוקה מלאה (גירעון מבני).

שלושת הגדלים המרכזיים שצריכה לקבוע המדיניות הפיסקלית הן סה"כ הוצאות הממשלה (גודל התקציב הממשלתי), סה"כ ההכנסות המממנות את ההוצאות (המיסוי) והגירעון התקציבי. הממשלה לא יכולה לקבוע את שלושת הגדלים בנפרד משום שקביעה של שניים מהם קובעת למעשה את השלישי. בהצעתי הממשלה קובעת את ההוצאות ואת הגרעון הרצוי, אזי לא ניתן לקבוע את המיסים באופן עצמאי. על-פי הצעתי זו הגירעון, בתנאים של תעסוקה מלאה, הוא 2-3 אחוזים ולכן, במצב זה, הוא מכתיב את משקל ההכנסות ממסים. שיעורי המס צריכים להיקבע בשיעור המינימלי שמביא אותנו לגירעון של 2-3 אחוזים בתנאים של תעסוקה מלאה.

לסיכום, להערכתי, אימוץ הצעתי ישרת היטב את צרכי המשק, אך חשוב להדגיש שקיום המסגרות המקרו כלכליות הוא רק תנאי הכרחי אשר לא יספיק להשגת היעדים הכלכליים-חברתיים. לממשלה כר נרחב לפעולה בקביעת ההרכבים, הן בתחום ההוצאה והן בתחום המיסוי. בין היעדים נציין: רפורמות מבניות לשיפור הפריון והתחרותיות; שיפור תשתיות התחבורה; שיפור ההון האנושי של המצטרפים החדשים לשוק העבודה; ייעול ה"ג'ונגל" הבירוקרטי של המגזר הציבורי; הקטנת העוני ואי השוויון; שיפור מערכת החינוך והבריאות; שיפור מערך הרווחה; הקטנת יוקר המחייה; ומציאת פתרונות בתחום הדיור, במיוחד במחירי הדיור.

פרופ' רפי מלניק, המרכז הבינתחומי הרצליה