לא רק בלגן פוליטי: התסבוכת שמחכה בתקציב הביטחון

אחרי הבלגן הפוליטי שהוביל לבחירות חדשות, מתברר כי בפני אישור תקציב הביטחון ממתינות שורת משוכות שעשויות ליצור תסבוכת לא פשוטה באישורו.

תקציב הביטחון לשנת 2019 אושר אמנם – ועמד על 55.3 מיליארד שקל – אך במערכת הביטחון דורשים תוספת תקציבית, כזו שתדרוש קיצוץ רוחבי נוסף. מדובר על תוספות תקציביות המותנות בהתנהלות ובתהליכים שעליהם התחייב צה"ל וכעת הפרשנות לגביהם נמצאת במחלוקת בין הביטחון לבין האוצר.

במקביל, הרמטכ"ל אביב כוכבי תכנן להגיש כבר בחודש ספטמבר לממשלה החדשה את התוכנית הרב־שנתית החדשה שלו, שכרוכה בתוספות משמעותיות בתקציב הביטחון. אלא שהאירועים הפוליטיים האחרונים ידחו את ההגשה והיישום של התוכנית בכמה חודשים עד להקמת ממשלה חדשה. במצב הנוכחי ניתן לבצע שינויים קטנים בתקציב אבל בלי כנסת וממשלה אי אפשר לאשר תוכנית ארוכת טווח לחמש שנים.

בין הגירעון לאמינות

בנוגע לתוספת שדורשים במערכת הביטחון ל־2019, המשמעות האופרטיבית היא כי אם משרדי האוצר והביטחון יגיעו להסכמה סביב התוספת הזו עוד לפני הרכבת הממשלה החדשה – דבר שכבר כעת נראה מורכב ומסובך – הדבר יגרום בהכרח לקיצוץ עמוק בתקציב 2019, דבר אפשרי אך לא שגרתי. למהלך כזה יש תקדים, ולא בעבר רחוק: במחצית אפריל האחרון אישרה ממשלת המעבר הקודמת תוספת של 80 מיליון שקל למערך ההגנה האווירית במרחב עוטף עזה שלוותה בקיצוץ רוחבי של 30 מיליון שקל בתקציב המדינה. גורמים באוצר הסבירו ל"כלכליסט" כי הפעם "אין מדובר ב־30 מיליון שקל אלא בסכום יותר משמעותי". בימים כתיקונם פקידי האוצר יכלו לעשות שימוש בתקציבי משרדים ללא שימוש (תת ביצוע), אך השנה הדבר אינו אפשרי שכן אין לאוצר מרחב תמרון: בהיקף הגירעון הממשלתי הנוכחי ועל רקע הצניחה בהכנסות המדינה ממסים, הגרעון מאיים להגיע ל־4% תמ"ג, הרחק מאוד מהיעד, דבר שעלול לפגוע באמינות של המדיניות הכלכלית בעיקר כלפי הארגונים הכלכלים הבינלאומיים וחברות הדירוג, אמינות שכבר נפגעה על רקע המשבר הפוליטי שעובר על מדינת ישראל.

במקביל, פקידי האוצר ומשרד הביטחון החלו את השיחות סביב הדרישות התקציביות הכרוכות בתוכנית הרב־שנתית (תר"ש) החדשה של צה"ל, זאת שתחליף את התוכנית הנוכחית "גדעון". גורמים באוצר מגדירים גם את אותן תוספות "כמשמעותיות". לפי הערכות המוקדמות, מדובר בתוספת בהיקף של מיליארדי שקלים. כפי שהסביר לפני חודש הרמטכ"ל, "קילוגרם ביטחון עולה היום יותר ממה שעלה לפני עשר והרבה יותר ממה שעלה לפני שני עשורים". מנגד, האוצר דורש את המשך ביצוע הרפורמות, בין השאר קיצור שירות החובה, העמקת הצעדים להגברת השקיפות והבקרה של תקציב הביטחון, והמשך צמצום כוח האדם בצה"ל.

מימין: בנימין נתניהו ואביב כוכבי. לכל אחד תוכנית רב־שנתית משלו צילום: שאול גולן

תר"ש גדעון היתה אמורה להסתיים במחצית 2020 אך ל"כלכליסט" נודע כי היא צפויה להסתיים בשנת 2019.

במצב הדברים הקיים בכוונת מערכת הביטחון וראש הממשלה – המכהן כשר הביטחון – לאשר כבר לשנת 2020 תוכנית רב־שנתית חדשה שככל הנראה תימשך עד 2024, זאת בכפוף ללוח הזמנים הפוליטי, לרבות תוצאות הבחירות, הרכבת הממשלה ואישור תקציב. "כל רמטכ"ל רוצה להשאיר את חותמו וגם כוכבי רוצה", מסביר גורם בכיר בממשלה, הסבור כי כוכבי חותר לתר"ש משלו כמה שיותר מהר.

מעבר לרצונו של כוכבי לתוכנית רב שנתית משלו, ישנן מחלוקות פתוחות לגבי תר"ש גדעון עצמה: כבר בסוף 2018 שר הביטחון דאז אביגדור ליברמן – בתמיכה של הרמטכ"ל גדי אייזנקוט – החל לדרוש תוספות אסטרונומיות שבמהרה טיפסו מ־4.8 ל־8.3 מיליארד שקל בתוך שבועות ספורים.

גם סביב סוגיית הפנסיות ישנן מחלוקות קשות ביותר למרות שהנושא היה אמור להיות מעוגן בהסכם כחלון-יעלון שעליו חתמו שר האוצר עם שר הביטחון דאז. בסוף 2018 בוטלה פגישה מכרעת אצל פרקליט המדינה שי ניצן בין נציגי האוצר לבין נציגי צה"ל בנוגע לאחת הנקודות הרגישות בסוגיה – תוספת רמטכ"ל – תוספת שמקבלים קציני צה"ל לצורך חישוב שיעור הפנסיה התקציבית שלהם, המגדילה בכ־12% את הצבירה.

הפגישה בוטלה לבקשת כוכבי, שכן הוא עוד לא היה בתפקיד הרמטכ"ל באופן רשמי ורצה להיערך אליה. תקציב הפנסיות בצה"ל מגיע לכ־7.7 מיליארד שקל לשנה, כאשר 1.1 מיליארד שקל מהתקציב הזה (יותר מ־14%) מגיע כתוצאה מתוספת רמטכ"ל שהאוצר מבקש לבטל בטענה כי היא ניתנת באופן בלתי חוקי בעליל.

אלא שהדרישות התקציביות של מערכת הביטחון הן רק חלק מהתמונה. נתניהו, המשמש גם כשר הביטחון, נחוש לשגר בהקדם את תוכניתו – תפיסת הביטחון 2030 – שהוצגה לקבינט המדיני־ביטחוני כבר באוגוסט 2018 אך לא יצאה לפועל. תוכניתו מבוססת על כמה נושאים מרכזיים לרבות חיזוק כושר התקיפה, יכולת סייבר מעצמתית, שדרוג ההגנה נגד טילים, המשך מיגון העורף והשלמת גדרות הביטחון. גורמים במערכת הפוליטית המעורים בפרטים אמרו ל"כלכליסט" כי כבר עתה ידוע שהתוכנית שנתניהו רוצה לקדם איננה מתיישבת במלואה עם התר"ש שמגבש בימים אלו כוכבי.

באוצר מתנגדים באופן נחרץ לקיום של שתי תוכניות – אחת של נתניהו ואחת של הרמטכ"ל – זאת במידה שנתניהו ינצח וירכיב גם את הקואליציה הבאה, לאחר שנכשל בהקמת ממשלה. באוצר מסבירים כי תגובש תר"ש אחת בלבד שכן תוכניתו של נתניהו איננה זולה כלל וכלל: תוספות תקציביות של 40 מיליארד שקל שיחולקו על פני עשור שלם, כלומר תוספת של כ־3–4 מיליארד שקל לשנה ב־10 השנים הקרובות. נתניהו, המכהן הן כראש הממשלה והן כשר הביטחון אינו מתכוון לוותר והוא ידרוש את התוספת השנתית לצורך מימוש תפיסתו בצורה של "קופסה", כלומר כסף בתוך תקציב משרד הביטחון אך שיהיה צבוע לצרכים ולמטרות שהוא מבקש לתקצב ולתעדף – ללא תלות בשיקול שר הביטחון והרמטכ"ל.

גורמים המכירים את הפרטים ציינו כי בניגוד לקופסאות שהיו קודם, הכסף ליישום "ביטחון 2030" כן ייחשב לתוך מגבלת ההוצאה ולצורך חישוב הגרעון הממשלתי. בראיון ל"כלכליסט" חשף פרופ' אבי שמחון, יועצו הכלכלי של נתניהו, כי "חלק מהתוספת (שנתניהו דורש) תבוא מהגדלת הגירעון – אני בטוח ב־100%".

כלכלני בנק ישראל כתבו בסקירה הפיסקלית האחרונה כי "ההצעה (של נתניהו) אינה מתיישבת עם מתווה הפחתת הגרעון הקבוע בחוק, החלטות הממשלה על הרחבת השירותים החברתיים, תוכניות הרווחה וההשקעות בתשתית, והעדפת הממשלה שלא להעלות את שיעורי המס. אם יאומץ מתווה כזה להוצאות הביטחון יש להגדיר לו מקורות מימון יציבים ושקופים, ולהבהיר מה ההתאמות שיבוצעו במצרפים האחרים".

רב הנסתר על הגלוי

הדרישות התקציביות העצומות שכרוכות בתר"ש החדשה – בין שהן מוצדקות ובין אם לא – מגיעות בעיתוי בעייתי במיוחד. המצב התקציבי של הממשלה נכון לעכשיו הוא מבין הגרועים שנרשם בשנים האחרונות. נכון לחודש הקודם, הגירעון התקציבי השנתי המצטבר עמד בחודש אפריל על 3.8% תמ"ג – שהם יותר מ־50 מיליארד שקל – זאת לעומת יעד של 2.9% תמ"ג – יעד שכבר באישור תקציב 2019 נחשב על ידי פקידי האוצר ובנק ישראל כיעד גבוה מאוד לנוכח הצמיחה הנאה של המשק הישראלי אז. מדובר על חריגה מהתקרה של כ־13 מיליארד שקל. מפני שאין ממשלה ואין כנסת, האוצר מוגבל כמעט לחלוטין והוא אינו יכול להוציא לפועל את ההתאמות שהוא תכנן הן בצד ההוצאה והן בצעד הכנסות. כלומר, קיצוצים נרחבים בתקציב והעלאות מסים או ביטול פטורים.

תקציב הביטחון הוא הגדול והמורכב ביותר בתקציב המדינה, כאשר חלקים נרחבים ממנו מסווגים לחלוטין ולכן לא ניתן להבינו עד תום. תקציב הביטחון והסדר הציבורי עומד ב־2019 על כ־105 מיליארד שקל (כ־7.9% תמ"ג) שמתוכם תקציב הביטחון ברוטו (כולל הסיוע האמריקאי והכנסות אחרות של צה"ל) עומד על 72.9 מיליארד שקל, עוד 18.8 מיליארד שקל מיועדים לביטחון פנים, ועוד 13.3 מיליארד שקל מיועדים לשירותי ביטחון אחרים (שב"כ ומוסד).

בתוך תקציב הביטחון ישנו התקציב נטו (תקציב שמגיע ממקורות המדינה ומקופת האוצר) שעומד על 55.3 מיליארד שקל. ב־2018 תקציב הברוטו היה נמוך ועמד על 70.5 מיליארד שקל. ישנם כ־17.6 מיליארד שקל לביטחון המגיעים מחוץ לתקציב האוצר, כ־13 מיליארד שקל הם הסיוע האמריקאי (כ־9 מיליארד שקל לרכש בארה"ב ועוד כ־3 מיליארד שקל סיוע שניתן להמיר לשקלים ולרכוש בישראל) כשהכספים הנותרים מגיעים מהכנסות בין היתר של מכירת ציוד ומכירת קרקעות. נוסף על כך, בפני מערכת הביטחון עומדים כ־36 מיליארד שקל בסעיף "הרשאה להתחייב" לצורך רכישת ציוד ונשק ובניית פרויקטים שניתנים בהתאם לביצועם כך שקשה לעתים לזהות מתי מדובר על תוספת מחוץ למסגרת או על תוספת מתוכננת. המונחים הללו אינם טכניים: בדיונים האינטנסיביים בין צה"ל לבין האוצר, הצבא מתעקש לדבר על תקציב נטו – הכסף שיוצא ישירות מהאוצר ומתקציב המדינה. מדובר צה"ל נמסר בתגובה כי "תהליך העבודה לגיבוש התוכנית הרב שנתית של צה"ל נמצא עדיין בעיצומו".