הרפורמה בפנסיה שתוגש לשר האוצר החדש: רמת החיים תיפגע, אבל פחות

הרפורמה תלויה בזהות שר האוצר הבא יו"ר כולנו הציג תוכנית פנסיה דומה לזו של פקידי האוצר גם כחלון, בדומה לפקידי משרד האוצר, מציע להקים מסלולי פנסיה מוזלים ולתת מענקים לחוסכים בעלי שכר נמוך, וכן לפרוס מחדש את רשת הביטחון של המדינה לחוסכים שאול אמסטרדמסקי, תגובה אחת לכתבה המלאה 

פקידי משרד האוצר מתכוונים להניח על שולחנו של שר האוצר החדש שייבחר לאחר הרכבת הממשלה תוכנית אסטרטגית לטיפול בבעיות שמאיימות על הפנסיה של הישראלים. התוכנית נבנתה בהדרגה בחודשים האחרונים בהובלתה של מנכ"לית המשרד יעל אנדורן, שבעבר ניהלה את קרנות הפנסיה הוותיקות שהולאמו בידי המדינה. לגיבוש התוכנית היו שותפים כמעט כל אגפי משרד האוצר - אגף התקציבים, אגף החשבת הכללית, אגף שוק ההון, אגף הכלכלן הראשי ומינהל הכנסות המדינה וכן רשות המסים - שכן תחום הפנסיה נוגע לעבודת כל האגפים הללו. גיבוש התוכנית נמצא בימים אלה בשלבים האחרונים.

לדברי אנדורן, התוכנית תיבנה באופן מודולרי, כך שכל שר אוצר שייבחר יוכל לבחור אם לאמץ את כל התוכנית או רק חלקים ממנה. התוכנית צפויה לכלול התייחסות למספר נרחב של נושאים, שמחייבים שיתוף פעולה בין אגפי האוצר השונים.

"בנינו את התוכנית הזו מלמעלה למטה. כלומר, במקום להביא לשולחן אוסף של צעדים, הגדרנו קודם כל מה המטרה שאנחנו רוצים להשיג, מה היעד, וניסינו להגיע ליעד שהוא מדיד כדי שנוכל לבדוק אם הצעדים שנציע לאחר מכן מקדמים את היעד או לא", אומרת אנדורן.

התוכנית החדשה עדיין לא כוללת פתרון לעצמאים

היעד שהאוצר בחר הוא ההפרש בין רמת החיים ברגע היציאה לפנסיה לבין רמת החיים רגע לפניה, כשהחוסך או החוסכת עדיין היו בשוק העבודה. בעגה המקצועית קוראים ליחס הזה "שיעור התחלופה". ככל שהיחס הזה גבוה יותר, המשמעות היא שלא תהיה נפילה משמעותית ברמת החיים ברגע היציאה לפנסיה.

היעד הסופי טרם נקבע במדויק, אולם לפי אנדורן, הוא יעמוד ככל הנראה על כ־75% לפחות (יחד עם קצבת הזקנה). הקביעה הזו תהיה משמעותית בעיקר לעובדים שכירים ששכרם הוא עד השכר הממוצע במשק (כלומר, בערך ל־65% מהעובדים השכירים).

עבור עובדים שכירים ששכרם גבוה מהשכר הממוצע במשק, כלומר עבור עובדים ממעמד הביניים הגבוה ולמעלה מזה, באוצר טרם החליטו אם ראוי להשקיע את כספי משלם המסים בשביל לדאוג לפנסיה שלהם, מתוך מחשבה שיש להם מספיק אמצעים בשביל להסתדר לבד (זאת למרות ששיעור התחלופה של עובדים אלה עלול לצנוח אפילו ל־50% בלי התערבות חיצונית). בנוסף, לכ־400 אלף עובדים עצמאים, כך נראה בינתיים, לא מתגבש בינתיים פתרון ייחודי.

אם היעד הזה יאומץ בידי שר האוצר והממשלה הבאה, המשמעות תהיה כי אחרי 20 שנה של העברת אחריות לפנסיה אל כתפי החוסכים, המדינה תעשה צעד בכיוון ההפוך, תיקח בחזרה קצת מהאחריות על עצמה ותאפשר לחוסכים לפנסיה ליהנות מוודאות מסוימת, שכיום כמעט שאין להם בכלל.

"כדי לבדוק אם הצעדים שאנחנו מציעים משרתים את ההגעה ליעד הזה, נתנו לכל צעד שני ציונים", מסבירה אנדורן. "הראשון, מה האימפקט של כל צעד, כלומר באיזו מידה הוא תורם לקידום היעד. השני, מה מידת הישימות של כל צעד, כלומר כמה הוא עולה, עד כמה הוא בשל להפעלה, מה תהיה עוצמת ההתנגדות, האם נדרשת חקיקה או לא, כמה שותפים צריך לגייס לטובת העניין וכדומה".

כך, בשלב האחרון, ניתן לבנות דירוג כולל שמביא בחשבון גם את מידת ההשפעה של כל צעד וגם את מידת הישימות, כדי לבדוק אילו מהצעדים חשובים יותר ואילו פחות, "תוך שאנחנו נותנים משקל גדול יותר לצעדים שהם תשתיתיים ומשקל קטן יותר לצעדים שפועלים בעיקר בטווח זמן הקצר", אומרת אנדורן. זה הדירוג שיונח על שולחנו של שר האוצר החדש שייבחר לאחר הרכבת הממשלה, יחד עם המלצות משרד האוצר.

היישום יכלול צעדים קשים לביצוע מבחינה פוליטית

מהשוואת התוכנית שמתגבשת במשרד האוצר למצעים של המתמודדים העיקריים לתפקיד שר האוצר - כלומר, משה כחלון ומנואל טרכטנברג - נדמה כי התוכנית תואמת במתאם גבוה את המצע הכלכלי של כחלון בתחום הפנסיה. התוכנית שתונח על שולחן שר האוצר החדש צפויה לכלול את הצעדים הבאים, שחלק מהם קשים מאוד לביצוע מבחינה פוליטית.

החלק הראשון בתוכנית יהיה ליצור הגנה מלאה ככל האפשר על הפנסיה של החוסכים עד לרמת השכר הממוצע במשק (כ־9,000 שקל בחודש). כיום, 70% מכספי החוסכים בקרנות הפנסיה מושקעים בשוק ההון, בנדל"ן, מחולקים כהלוואה לבעלי השליטה של החברות הגדולות במשק, מושקעים בחברות בחו"ל וכן הלאה. במקרה של החוסכים בביטוחי מנהלים ובקופות הגמל – 100% מהכסף שלהם מושקעים באפיקים האלה.

במקביל, המדינה מעניקה לחוסכים בקרנות הפנסיה רשת ביטחון של 30% מהכסף. היא עושה זאת על ידי שימוש באיגרות חוב מיועדות שנמכרות רק לקרנות הפנסיה ומעניקות ריבית מובטחת מראש של 4.86%. כיום, בגלל שהריבית בשוק ההון נמוכה מאוד (מאז פרוץ המשבר הכלכלי), המשמעות היא שתקציב המדינה מסבסד חלק מהפנסיה העתידית של החוסכים בעלות של כ־3 מיליארד שקל בשנה.

יעל אנדורן, מנכ"לית משרד האוצר, אומרת כי התוכנית תיבנה באופן מודולרי, כך שכל שר אוצר שייבחר יוכל לבחור אם לאמץ את כולה או רק חלקים ממנה

הבעיה היא שכיום רשת הביטחון הזאת ניתנת לכל החוסכים באופן אחיד. לכן, בפועל, העשירים מקבלים מהמדינה הטבה גדולה יותר מהעניים - כי הם חוסכים יותר כסף. בנוסף, החוסכים הצעירים והמבוגרים מקבלים מהמדינה בדיוק את אותה ההגנה, אף שלרשות הצעירים יש עוד כמה עשורים של חיסכון, וכך הם יוכלו קרוב לוודאי לתקן את הנזק שייגרם להם אם בשנה מסוימת (או יותר) הבורסות בישראל ובעולם יקרסו. לחוסכים מבוגרים, לעומת זאת, אין מספיק זמן בשביל לתקן נזק כזה.

לכן באוצר חושבים לחלק מחדש את האג"ח המיועדות, כך שיינתנו בעיקר לחוסכים מבוגרים, כאלה שנמצאים לפני גיל פרישה ואחריו. בנוסף, באוצר מעוניינים בדרך הזו ליצור שכבת הגנה גבוהה יחסית לחלק של הפנסיה שהוא עד השכר הממוצע במשק.

המשמעות היא שבמקרה של חוסך ששכרו 10,000 שקל בחודש ברוטו, המדינה תנסה להגן כמה שיותר על הכסף שהוא מפריש לפנסיה עד רמה של כ־9,000 שקל בחודש. במקביל, המדינה לא תיתן הגנה כלל ל־1,000 שקל הנוספים שמהם הוא חוסך לפנסיה, שיושקעו ככל הנראה כולם בשוק ההון.

מודל שכזה הוצע בעבר על ידי אנשים שונים (ובעיקר על ידי פרופ' אביה ספיבק, פרופ' איתן ששינסקי וגם ענת לוין, שכיום מכהנת כמשנה למנכ"ל כלל ביטוח), אולם עד כה נפסל על ידי משרד האוצר (לרוב, על ידי אגף התקציבים). מודל דומה נידון על ידי הממונה הקודם על שוק ההון, פרופ' עודד שריג, שלטענתו הצליח להגיע להסכמות בעניין עם ההסתדרות, אולם ברגע האחרון התחלפה צמרת האוצר והרעיון נגנז.

בכל מקרה, האוצר לא יסכים להגדיל את העלות השנתית של רשת הביטחון שהמדינה מעניקה לפנסיה של העובדים, ולכן כדי ליישם את הרעיון הזה יהיה צורך בהורדת הריבית המובטחת שהמדינה נותנת על האג"ח המיועדות. כיום הריבית הזו היא 4.86%, והיא אמורה לרדת במסגרת התוכנית לרמה של כ־4.2%.

ההתנגדות המרכזית לתוכנית הזו הגיעה עד כה מיו"ר ועדת העבודה חיים כץ, שאמר ל"כלכליסט" בעבר בכמה הזדמנויות כי הוא מתנגד התנגדות נחרצת לכל שינוי בהקצאת האג"ח המיועדות, מפני שהוא לא מאמין למשרד האוצר שיעמוד בהתחייבות שלו, ולכן הוא אינו מעוניין ליצור הרעת תנאים לעובדים.

בנוסף, כדי למנוע מהעובדים לחתוך לעצמם את החיסכון לפנסיה על ידי משיכה של כספי הפיצויים - שמהווים כשליש מהחיסכון לפנסיה - האוצר צפוי להגביל את האפשרות למשוך אותם. ההצעה המסתמנת בעניין זה היא לאפשר לעובדים שרוצים למשוך את כספי הפיצויים, לעשות זאת רק באמצעות משיכה של סכום חודשי עד למציאת עבודה חדשה, ולא על ידי משיכת הסכום כולו.

הפרישה לפנסיה תידחה, קצבת הזקנה עדיין תשולם

חלק שני בתוכנית יהיה להעלות את גיל הפרישה. חלק זה נפיץ במיוחד מבחינה פוליטית. הפעם האחרונה שבה הועלה גיל הפרישה היתה במסגרת התוכנית הכלכלית של שר האוצר דאז בנימין נתניהו ב־2003. ניסיונות נוספים להעלות את גיל הפרישה מאז, בעיקר לנשים, נכשלו כישלונות חרוצים. הניסיון האחרון היה של שר האוצר דאז יובל שטייניץ ב־2011.

ועדה מקצועית שמינה שטייניץ המליצה להעלות את גיל הפרישה לנשים ל־67, אולם שטייניץ החליט בסופו של דבר כי המהלך יהיה קשה מדי והביא לכנסת הצעה להעלות את גיל הפרישה לנשים ל־64. בסופו של דבר, הכנסת דחתה גם את ההצעה הזו על הסף, בעיקר בשל התנגדות נחרצת מצד ארגוני הנשים.

במסגרת הדיונים בכנסת נקבע אז כי גיל הפרישה לנשים צפוי לעלות אוטומטית לגיל 64 בשנת 2017, אולם לכנסת ניתנה אפשרות לדחות גם את המהלך הזה במסגרת דיונים שאמורים להתחדש בעניין ב־2016.

כעת במשרד האוצר מעוניינים להביא מחדש לשולחן את ההצעה להעלות את גיל הפרישה. עם זאת, באוצר מבינים כי המהלך בלתי ישים לחלוטין מבחינה פוליטית. במערכת הבחירות הנוכחית "כלכליסט" פנה לכל המפלגות בשאלה מה עמדתן לגבי העלאת גיל הפרישה. מרבית המפלגות התחמקו או לא ענו, חלק השיבו כי אין מקום להעלאת גיל הפרישה. רק הבית היהודי ויהדות התורה השיבו כי אין מנוס מהעלאת גיל הפרישה, אולם הציעו לעשות זאת או על ידי הצמדת גיל הפרישה לעלייה בתוחלת החיים (כלומר, לנתק את ההחלטה בעניין מידי הפוליטיקאים) או על ידי העלאת גיל הפרישה, אבל בלי לגזול מהעובדים את האפשרות לקבל את קצבת הזקנה של הביטוח הלאומי.

באוצר טרם קיבלו החלטה סופית בעניין, ואנדורן לא השיבה תשובה מוחלטת לשאלות "כלכליסט" בנושא, אולם הודתה כי אחת האפשרויות שנבחנות היא העלאה של גיל הפרישה מצד אחד, ומצד שני מתן האפשרות להמשיך ולקבל את קצבת הזקנה של הביטוח הלאומי מהגיל שבו היא ניתנת כיום. עם זאת, המדינה עשויה להציע תמריצים לעובדים לדחות את גיל משיכת קצבת הזקנה על ידי הגדלת הקצבה ב־5% בשנה. על פי תוכניות קודמות של משרד האוצר שנגנזו בעבר, דובר על העלאת גיל הפרישה לנשים ולגברים לסביבות גיל 68.

חלק שלישי בתוכנית יהיה לחלק מחדש את הטבות המס שהמדינה מעניקה היום לעובדים השכירים כדי לתמרץ את החיסכון לפנסיה. סך העלות של הטבות המס האלה נאמד בשנה ב־14 מיליארד שקל (זו הטבת המס הגדולה ביותר שמהמדינה מחלקת), וכמחצית ממנה מגיעה לעובדים מהעשירון העליון.

לפני שתי ממשלות האוצר כבר דן בשאלה כיצד יש לחלק מחדש את ההטבות הללו, אולם בסופו של דבר אגף תקציבים טרפד את הרעיונות שעלו אז. כעת מסתמן כי האוצר יבקש לחלק מחדש את הטבות המס, כך שעובדים שכיום לא מקבלים הטבות כלל - עובדים בשכר נמוך במיוחד, שאינם משלמים מס הכנסה ולכן לא מקבלים הטבות מס - יוכלו ליהנות גם הם מההטבות האלה. הדרך לכך תהיה להגדיל את מענק מס הכנסה שלילי שהמדינה נותנת לעובדים אלה. הצעה ברוח זו כלולה במצע הכלכלי של משה כחלון.

חלק רביעי בתוכנית, שכבר התפרסם בשנה האחרונה, צפוי להיות הקמת מסלול חיסכון בדמי ניהול מופחתים. בשלב זה באוצר מתכננים כי המסלול הזה יהיה רלבנטי רק לעובדים שנמצאים במסלול של פנסיה חובה (שהם לרוב עובדים בשכר של עד כ־6,000 שקל בחודש). לפי תוכנית האוצר, מסלול ברירת המחדל של החיסכון לפנסיה לעובדים אלה יהיה מסלול בדמי ניהול מופחתים, אם בקרן פנסיה ממלכתית שתוקם לטובת העניין ואם במסלולים מיוחדים של קרנות הפנסיה הפרטיות.

כספם של חוסכים אלה יושקע בשוק ההון בצורה פסיבית, כלומר על ידי השקעה במדדים (למשל, מדד ת"א־100 שכולל את מניות 100 החברות הגדולות בבורסה) במטרה להקטין עלויות. מודל השקעה זה פופולרי בארה"ב, למשל. מטרת משרד האוצר הוא להפחית את עלות דמי הניהול במסלול זה עד לרמה של פחות מ־0.2%. זאת לעומת דמי ניהול של כ־0.5% שהעובדים האלה משלמים כיום. משמעותו של צעד כזה, אם ייצא לפועל, תהיה הגדלת רמת החיים העתידית של עובדים אלה בכ־10%–15%. הצעה ברוח זו כלולה במצעים של משה כחלון, יש עתיד ושל המחנה הציוני.