הקרב על תל אביב: העיר הלבנה נגד העיר המתפוררת
חובבי השימור והטהרנים נגד היזמים והתושבים החולמים על שדרוג בתיהם. המאבק על אופייה של תל אביב מתחמם לקראת הבחירות בסוף השנה
הבניינים המתפוררים זה עשרות שנים בתל אביב מציבים דילמה בפני ראש העירייה רון חולדאי: האם להתיר תוכניות שיגביהו את הבתים בכמה קומות, יחזקו אותם כראוי בפני רעידות אדמה, ויאפשרו לתושבי העיר לשדרג את נכסיהם, או להעדיף את היוקרה שמעניקה ההכרה של אונסק"ו בסגולותיה ההיסטוריות של העיר. ברור ש"העיר הלבנה" מאיצה את הזדקנותה של העיר העוטפת אותה. השאלה היא איך מאזנים בין השאיפה של התל אביבים לחיות בבתים חדשים או מחודשים לבין חובבי השימור, הטהרנים שהמורשת מקודשת בעיניהם.
- מגמת השימור בערים מתרחבת: בכפר סבא אושרה תוכנית לשימור 50 מבנים
- עיריית ת"א מימנה מחקר כמענה לתביעות של בעלי נכסים לשימור
- גינדי השקעות רוצה להיכנס ל-50 פרויקטים של תמ"א 38 בגוש דן בלבד
הדילמה הזאת מרחפת מעל הדיונים הנערכים בשבועות האחרונים בהתנגדויות לתוכנית ההתחדשות העירונית ברבעים 3 ו־4 בתל אביב, המהווה את החלק הראשון של תוכנית הרבעים בעיר. קשה להפריז בחשיבותה של התוכנית, שתקבע את אופיו התכנוני של מרכז העיר בעשורים הקרובים. זו הסיבה שהדיונים בקומה ה־12 של בניין העירייה בתל אביב יורדים לרזולוציות הנמוכות ביותר, ועוסקים מעבר לתוספת הקומות המותרת גם במיקום הכניסות לחניות, חדרי אופניים ומסתורי כביסה.
מהנדס העיר מתנגד לעצמו
מאז הופקדה תוכנית הרבעים בנובמבר אשתקד על ידי עיריית תל אביב, היא מותקפת: מצד אחד טוענים יזמים, עורכי דין, שמאים ובעלי מקצוע נוספים בתחום התכנון ובנייה כי זכויות הבנייה שהתוכנית מאפשרת הופכות את ההשקעה
בחיזוק המבנים ללא כלכלית, משום שהתוכנית מקטינה לעתים אפילו את זכויות הבנייה שכבר הוגדרו בתוכניות הקיימות. מצד שני, גופי השימור ובראשם ארגון אונסק"ו, שהכריז לפני כעשור על מתחם העיר הלבנה בתל אביב כאתר מורשת עולמי, רואים בתוכנית הרבעים פגיעה במרקם העירוני. אונסק"ו אף מאיימת להכניס את תל אביב לרשימה השחורה של האתרים שהפרו את ההתחייבויות לארגון.
אם לא די בכך, במקביל לפרסום התוכנית של העירייה אישרה הממשלה את התיקון השלישי לתמ"א 38, אשר מאפשר הוספה של עד 2.5 קומות פטורות ממס לכל בניין שיחוזק - בכפוף לשיקול דעת שנשאר בידי הרשויות המקומיות כיצד ליישם את התמ"א. אישור התיקון השלישי חייב את העירייה להתאים את תוכנית הרבעים לעקרונות החלטת הממשלה. כך יצא שמהנדס העיר עצמו מבקש לאפשר הוספת קומה נוספת לבניינים שיעברו חיזוק מעבר למוגדר בתוכנית. המשמעות היא שבאופן אבסורדי הגיש המהנדס התנגדות לתוכנית שמשרדו שלו יזם.
מבט מבניין העירייה על רחוב אבן גבירול המפריד בין רבעים 3 ו־4 צילום: עמית שעל עיר הגנים של גדס
ההיסטוריה התכנונית של תל אביב מתחילה איפשהו בתקופת המנדט הבריטי מה שמכונה תוכנית גדס, על שם האדריכל הסקוטי שהגה אותה סר פטריק גדס שאושרה ב-1932. גדס תכנן את האזור שבין לב תל אביב בדרום, נחל הירקון בצפון, ציר אבן גבירול במזרח והים במערב. התכנון כלל רחובות ושדרות רוחב בניצב לים, כדי שתתאפשר כניסת בריזה מהים ורחובות אורכיים שיעודדו התפתחות מסחר בעיר, עם היררכיה ברורה. אחד המאפיינים של ההיררכיה הזאת היא שבין הרחובות הגדולים יש רחובות קטנים ומתפתלים, שנגמרים במבנה ציבור או בגנים ציבוריים ושזכויות הבנייה משתנות כך שברחובות רחבים זכויות הבניה יהיו גדולות יותר מאשר ברחובות צרים.
תל אביב נחשבת לאחד המקומות היחידים שבהם הצליח גדס להביא את עקרונות "עיר הגנים" ליישום. ההישג העיקרי של התוכנית היא יצירת מרקם עירוני אחיד עם שטח הגדול ביותר בישראל ובעולם מסוגו נכון לתקופה ההיא, שהיו אנטי תזה לעיר ההיסטורית האירופאית הקלאסית. זו הייתה הסיבה שאונסק"ו הכריזה על "העיר הלבנה" – האזור שבין אבן גבירול ומנחם בגין במזרח, רחובות אלנבי והרכבת בדרום, נחל הירקון בצפון והים במערב - כאתר מורשת עולמית.
"גדס יוצא מחשיבה אורבנית אחרת של בוא נצא מהערים הצפופות ללא אוורור ותנאים סניטריים ונבנה עיר עם צמחיה בחזית ומאחור", מסבירה האדריכלית לריסה קופמן, ממחלקת תכנון עיר בעיריית תל אביב, "שילוב של מרקם שנבנה בצורה כזו בבת אחת עם מבני ציבור וגינות בתוך השטח העירוני".
מרבית הבניינים שתכנן גדס היו בני 2-3 קומות. במהלך השנים התפתחו השכונות שמסביב למתחם שתכנן גדס ונוספות שכבות תכנוניות בין היתר תוכניות 755 ו-887 שיצרו הרחבות על הגג וניתנו זכויות שהגיעו בחלק מהבניינים במרכז תל אביב ל-4-4.5 קומות. התוכנית התכנונית הגדולה הבאה התקבלה כמה עשורים לאחר מכן באזור שנות ה-80 הייתה תוכנית המרפסות, המכונה תוכנית מ' – זכר לתופעת המרפסות שנסגרו בתל אביב, באותה נשימה ניתנו גם זכויות בניה. לפי תוכנית מ' במגרש מתחת ל-500 מטר, ניתן לבנות בניין בגובה של 5.5 קומות ואילו בבניינים בהם השטח גדול מ-500 מטרים ניתן להגיע לגובה של 6.5 קומות.
"תוכנית מ' נכתבה בצורה לא בהירה מספיק", מסבירה אראל, "כל משפט הצריך פרשנות משפטית ובמקום שאדריכלים ידברו השאירו את זה לעורכי הדין שיתנו פרשנות והפרשנות כל הזמן השתנתה, מצאנו את עצמינו כל הזמן בבתי משפט לגבי הפרשנויות ולכן נדרשה תוכנית יותר ברורה".
"פה זה לא פריז"
רובע 3 כולל את האזור המכונה הצפון הישן של תל אביב הנפרס בין רחוב אבן גבירול במזרח, הים במערב, נחל הירקון בצפון ורחובות מרמורק, שדרות בן ציון ובוגרשוב בדרום. רובע 4, המכונה הצפון החדש, נמצא בתחום בין רחוב אבן גבירול, נתיבי איילון, נחל הירקון ושדרות שאול המלך. האזור שעליו הכריזה אונסק"ו כאתר מורשת עולמי נמצא בכמחצית משטח רובע 3 וחלק קטן מרובע 4, בקטע שבין הרחובות שאול המלך לדוד המלך.
תוכנית הרבעים מתייחסת להטמעת מגבלות גובה, קביעת קווי רוחב לבניין, פישוט הליכי הרישוי וקביעת תקרת מקסימום לזכויות בנייה. תוכנית זו קובעת כי זכויות הבנייה באזורים הרלבנטים לא יגדלו בכל מקרה ביותר מ־350% מעבר לזכויות הקיימות. במקרה של חיזוק בניין קיים התוכנית מאפשרת תוספת בנייה של עד 2.65 קומות, כלומר שתי קומות רגילות ועוד קומה הנבנית על חלק מהגג. במקרה של הריסה ובנייה מחדש של מבנים במגרשים הקטנים מ־500 מ"ר, תתאפשר בנייה עד לגובה של 6.65 קומות. במגרשים שמעל 500 מ"ר ניתן יהיה לבנות מחדש עד לגובה של 7.5–8 קומות. זכויות הבנייה יושפעו גם מרוחב הרחוב, כאשר ברחוב רחב ניתן יהיה לבנות לגובה רב יותר.
"מישהו צריך להחליט אם הולכים על שימור או על חיזוק מבנים, מדובר בהחלטה אסטרטגית", אומר עו"ד עופר טויסטר, מומחה לתכנון ובנייה שהגיש התנגדויות לתוכנית מטעם בעלי דירות וכמה יזמים. "אם התוכנית תתקבל כפי שהיא, זה אומר שתהיה הנצחה של המצב הקיים ואף יזם לא ייכנס לתחום של חיזוק מבנים בתל אביב. האם נכון לשמור על האופי של העיר על חשבון הביטחון של התושבים?".
עו"ד עופר טויסטר. "האם נכון לשמור על האופי של העיר על חשבון הביטחון של התושבים?" צילום: ירון ברנר
טויסטר מתנגד להשוואה של תל אביב לערים אירופיות אחרות. "בפריז וברומא בנו בנייני אבן שיכולים להחזיק מאות שנים, ופה הבנייה בשנות הארבעים והחמישים היתה הכי זולה שיש", אומר טויסטר. "אך בעוד בכל הערים האחרות בארץ משמרים בתים, בתל אביב משמרים מרקמים. עיריית תל אביב כבולה להסכמים של אונסק"ו שקובעים אם תהיה התחדשות עירונית, זה אבסורד".
בהתנגדויות העיקריות לתוכנית הרבעים נטען כי מספר הקומות שניתן להוסיף במסגרתה לבניינים, הופך ללא כדאי את ההריסה והבנייה מחדש של מבנים או חיזוק מבנים קיימים. "תוכנית הרבעים מתיימרת לעודד התחדשות עירונית ולחזק מבנים מפני רעידות אדמה, אבל בדיקה פרטנית אקראית של בניינים בתוך הרובע מראה שלא רק שהיא לא מעודדת, היא משחזרת זכויות בנייה של תוכנית מ' (התוכנית התכנונית הגדולה של תל אביב שהתקבלה בשנות השמונים — ה"ש)", מסבירה עו"ד ענת בירן, מומחית לדיני תכנון ובנייה המייצגת את מרבית התושבים המתנגדים לתוכנית ובין היתר את ועד מתחם אסותא (ראו מסגרת).
לדברי בירן, "במקרים מסוימים לא רק שהתוכנית לא מוסיפה מטרים בהשוואה לתוכנית מ', אלא היא אפילו מורידה. ברור שאף אחד לא יכול לדמיין שבצורה כזו תהיה התחדשות עירונית. כיום מאושרות לבנייה 36 אלף יחידות דיור ברובע 3, מתוכן כ־33 אלף דירות כבר בנויות. תוכנית העירייה תאפשר תגדיל את מספר יחידות הדיור שניתן לבנות ברובע 3 רק בעוד אלף יחידות".
עו"ד ענת בירן. "תוספת של 1,000 יחידות דיור בלבד" צילום: עמית גושר אחת הדוגמאות שמציגה בירן היא של בניין בן שלוש קומות ברחוב השופטים הבנוי על שטח של 477 מ"ר. לפי החישובים של בירן, במצב התכנוני הנוכחי הריסה ובנייה מחדש של המבנה יאפשרו תוספת של שטח בנייה מעל הגג בהיקף של 1,006 מ"ר. חישוב הזכויות על פי תוכנית הרבעים יוביל לתוספת שטח של 954 מ"ר בלבד מעל הגג.
אילי בר, מנכ"ל אקו סיטי המתמחה בפרוייקטים של תמ"א 38, טוען גם הוא כי תוכנית הרבעים פוגעת בזכויות הבנייה שמוגדרות במסגרת תמ"א 38.
"בתוכנית ישנן גם מגבלות עיצוב מחמירות שפשוט לא ישימות כמו הדרישה לעמוד בתקן 5821 לבנייה ירוקה. בפועל לא ניתן להביא בניין קיים לתקן ירוק. גם הדרישה לבנות מסתורי כביסה ולהעלות את המזגנים לגג עליון, פשוט אינן ישימות", אומר בר.
"לדעת לשים גבול"
הדרג המקצועי בעיריית תל אביב רואה את עצמו כמי שמנסה לאזן בין הצורך לשמר את התכנון האדריכלי שמבקשת אונסק"ו לבין ההכרח לחזק בניינים לאור הסכנות הביטחוניות. "צריך להבין שיש מחיר למתן אישור להגדלה של זכויות בנייה וצריך לדעת לשים את הגבול", אומרת אורלי אראל, סגנית מהנדס העיר ומנהלת אגף תכנון העיר. אראל תוקפת את הטוענים כי זכויות הבנייה המוגדרות בתוכנית הרבעים יהפכו את חיזוק המבנים ללא כלכלי: "קשה לי להבין איך תוספת של שתי קומות באזור הכי יקר בארץ אינו משתלם כלכלית. התושבים צריכים לחשוב יותר על מיגון ופחות על מה שיוצא להם מזה במישור הנדל"ני".
בעירייה מסבירים כי השיקול שהנחה אותם בתוכנית הרבעים לא היה כלכלי אלא אדריכלי גרידא, ושמבחינתם עדיף שההתחדשות העירונית תתרחש במזרח ובדרום העיר מאשר במרכז הישן. "כשבאנו להכין את תוכנית הרבעים, למדנו מתוכנית לב העיר (תוכנית ההתחדשות מ־2005 במתחם הרחובות אלנבי, נחלת בנימין, שיינקין והמלך ג'ורג' - ה"ש) והפקנו לקחים מתוכנית מ' והתוכניות שלפניה", מסבירה אראל. "תוכנית לב העיר ביטלה את מה שהיה וקבעה סל זכויות לכל בניין חדש לפי קווי בניין וגובה. התוכנית הגדירה חמש קומות וחדר יציאה לגג, ובתוך עשור נוספו 1,000 יחידות חדשות.
הזכויות שהוצעו בתוכנית לב העיר הפכו את ההריסה והבנייה מחדש לכלכלית. מרבית הבניינים באזור 3 הם בניינים בגובה של 2–4 קומות, בשטח שקטן מ־500 מ"ר. תוספת של 1.65 קומות על הזכויות שכבר קיימות לבניין תביא להוספה של שלוש קומות. באזור שבו מקום חניה אחד למכירה מגיע ל־60 אלף שקל, זה לא כלכלי?".
לדברי אראל, הצפיפות הרבה שיש ברבעים במרכז העיר לא מאפשרת בנייה לגובה. "אם מסתכלים על הבניינים ברובע 3, רואים שהמרחק ביניהם הוא 5–6 מטר", היא מסבירה. "אם נעלה את גובה הבנייה המותר לשמונה קומות, חדרי שינה של ילדים לא יקבלו אור שמש. שני העצים שבקדמת הבניין ובחצר האחורית ושתי הציפורים עליהם, זו איכות החיים שיש לתושבים פה ואת זה אנחנו רוצים לשמור. עיריית תל אביב החליטה איפה היא רוצה תוספת של דירות, אנחנו עם הפנים לדרום ולמזרח".
דיון בעיריית תל אביב על ההתנגדויות לתוכנית הרבעים השבוע צילום: עמית שעל "ניתוק מבנים מהקשרם הסביבתי"
מהצד השני של ההתנגדויות לתוכנית הרבעים נמצאת כאמור אונסק"ו. "עם ההכרזה עליה כאתר מורשת עולמי, תל אביב הצטרפה לפירמידות, לטאג' מהאל ולחומה הסינית", אומר האדריכל אריה רחמימוב, יו"ר הוועדה הישראלית למורשת עולמית בארגון אונסק"ו. "אם לא יישמר האופי המרקמי של האזור, יש סכנה אמיתית שתל אביב תיכנס לרשימה של אתרי מורשת עולמית בסיכון. רוחו של סר פטריק גדס (האדריכל הסקוטי שקבע את אופיה של תל אביב בשנות השלושים - ה"ש) מדברת על מרחב ציבורי וגינות, והוספת קומות מהווה סכנה אמיתית לפגיעה בעקרון השלמות ובשיבוש משמעותי של האופי האורבני".
"חלק מהותי מההכרזה של אונסק"ו מתייחס להגנה לערכיה האדריכליים והתכנוניים של תוכנית גדס, מבחינת מדרג הרחובות, הגינות הציבוריות והקדמיות בבתי המגורים, אופי המבנים, הפרופורציות שלהם, המרווחים ביניהם", מסבירה עו"ד תמר טוכלר, מנהלת מחוז תל אביב במועצה לשימור אתרי מורשת בישראל. "לכן, אין די בשימור נקודתי של כל מבנה כשלעצמו. מתן זכויות בנייה מוגדלות למבנים שאינם נכללים בתוכנית השימור של תל אביב, אך נמצאים בתוך אזור ההכרזה, פוגע במרקם העירוני ומנתק את המבנים לשימור מהקשרם הסביבתי המקורי".
טוכלר מציינת כי הכרזת אונסק"ו תורמת לעיר ושהיא נעשתה לאחר מאמצים רבים מצד העירייה, משרד החינוך ומשרד החוץ. "בכל הערים הגדולות בעולם כמו רומא, פריז וניו יורק מתקיים תהליך של שימור המרכז ההיסטורי למרות הלחצים משוק הנדל"ן, ומתוך הכרה בחשיבות הערכים האדריכליים, התרבותיים, ההיסטוריים והתיירותיים הגלומים במרכזים האלה", אומרת טוכלר.
טענה נוספת שהועלתה על ידי המתנגדים לתוכנית דיברה על כך שהגבלת קווי הבניין (הרוחב והאורך שלו ) לא תאפשר לבנות ממ"דים. "מדובר בנושא אקוטי ואקטואלי כי תל אביב כבר לא נמצאת מחוץ לטווח הטילים", אומרת בירן. "כשמדברים על התחדשות עירונית, צריך לתת תמריץ כלכלי. הציפייה שתושבים בעיר יעשו זאת בעצמם אינה ריאלית. אף שיש הוראה שאומרת שיש לוועדות התכנון סמכות להחליט עד כמה להחיל את תוכנית תמ"א 38 בשטחן, יש פה מדיניות ארצית שאי אפשר להתעלם ממנה. בכל רחבי הארץ מקובל לבנות ממ"דים באופן שחורג מקווי הבניין, איך העירייה יכולה לשלול את הזכות לבנות ממ"ד?".
בנושא זה החליטו בעירייה לקבל את ההתנגדות באופן חלקי. "אנחנו לא רוצים לאפשר מצב שבו כל אחד יבנה ממ"ד איפה שהוא רוצה", מסבירה אראל. "בגלל שאנחנו מבינים את החשיבות, לא סגרנו את הדרך לבדיקה פרטנית של כל מגרש ומגרש. זה נושא מאוד קשה מבחינה תכנונית שנכפה עלינו לאור ההיבט הביטחוני. כאנשי מקצוע אנחנו יכולים להגיד שסתימת מרווחים בין בניינים על ידי ממ"דים היא פגיעה באיכות חיים שעדיין קיימת בתל אביב".
הדיונים על תוכנית הרבעים יימשכו בשבועות הקרובים. העירייה מצדה תנסה ללכת בין הטיפות שבין ההתחדשות העירונית לשימור המרקם, ובסופו של יום העניין תאלץ להגיע לפשרה עם המתנגדים ייסגר בפשרה. "נכון שעבדנו הרבה שנים על התוכנית אבל אם נצטרך לשנות אותה נעשה זאת", אמר מהנדס העיר תל אביב עודד גבולי באחד מדיוני ההתנגדויות. "אין אחד שרוצה לפתור את הסוגיות הרלבנטיות יותר מאיתנו, גם לטובת העיר, התושבים וההיסטוריה. הוטלה עלינו משימה מורכבת, גם לענות לאלה שרוצים עוד וגם לאלה שרוצים לתת פחות. גם בתוכנו יש חילוקי דעות. אבל צריך לזכור שהנושא של אונסק"ו הוא לא מובן מאליו ואין פה אחד שרוצה לחזור ממנו. מדובר במשהו יוצא דופן שלא קרה מעולם בישראל".
