"הממשלה ומשרדיה התוו מדיניות דיור לאומית באופן לקוי"

המבקר חילק את פרק ההמלצות לפיתרון בעיית הדיור למספר היבטים: היערכות ועבודת מטה, מיסוי מקרקעין, ייעול שרשרת הייצור ודיור בר השגה. ככלל, חלק מהנושאים שעלו בדו"ח ידועים מזה זמן רב לגופים האמונים עליהם, כך שבבחינה זו חלק בלתי מבוטל מהסעיפים עליהם מצביע המבקר כי הם דרושים תיקון אינם שנויים במחלוקת גם בקרב מקבלי ההחלטות והגופים המקצועיים, ובמהלך השנים אף נעשו נסיונות כאלה ואחרים ליישמם, אך כידוע טרם הובילו לפיתרון הבעיה.

הנקודה המרכזית עליה אין עוררין, הן בקרב מקבלי ההחלטות והגורמים המקצועיים במשרדי הממשלה והן בקרב היזמים הפרטיים היא כי הבעיה העיקרית בענף הדיור היא ביקוש גבוה לדירות לעומת היצע נמוך. על מנת לאפשר שיווק יעיל של קרקעות, ניסתה המדינה במשך השנים לייעל את שרשרת הייצור של הדירות במספר דרכים אך גם כעת מתקשים הגופים האמונים על התכנון והשיווק לעמוד ביעדים הללו.

ההמלצה: לעדכן את תוכניות המתאר הארציות והמקומיות

המבקר קובע כי על הממשלה לפעול לייעולה של שרשרת הייצור של יחידות דיור ולהגדלת האפקטיביות שלה, וזאת בין היתר באמצעות עדכון של תוכניות המתאר הארציות והמקומיות, "לעקוב אחר יישום תכניות המתאר המחוזיות, לקבוע תקן למלאי התכנוני הנדרש למשק בכל זמן נתון ולגזור בהתאם לכך יעדים לגופים היוזמים תכניות וכן למוסדות התכנון", ממליץ המבקר, כך למשל בנוגע לתמ"א 35 נקבע כי לא עודכנה מאז אישורה לפני למעלה משמונה שנים, למרות שההוראות הן לעדכן מידי ארבע שנים. במהלך ספטמבר 2014 היה ניסיון של מינהל התכנון ושל משרדי האוצר והשיכון לעדכן את התוכנית, כך שניתן יהיה להגדיל את השטחים לבנייה בשיעור גבוה בהרבה של בין 4%-10% - על מנת לעמוד ביעדי הבנייה לשנת 2030, אך הצעה זו נדחתה במועצה הארצית, כמו גם הצעה לעדכון נמוך יותר.

ההמלצה: הכוונת הביקושים לפריפריה

למרות הכישלון, סביר שבמהלך השנה הקרובה יגבש מינהל התכנון מתווה נוסף שיאפשר את עדכון התוכנית. לפי הדו"ח, הכישלון העיקרי של הממשלה הוא בכך שלא הכווין את הביקושים בשוק הדיור אל הפריפריה. במחוז המרכז נמצא כי אוכלוסייתו תחרוג בשנת 2020 מהיעדים בכ-400,000 תושבים ולעומת זאת בצפון הארץ ובדרום צפויים כ-600,000 תושבים פחות מיעדי התמ"א.

מבקר המדינה יוסף שפירא. יש להסדיר את הדיור בר ההשגה צילום: אלכס קולומויסקי

ההמלצה: הסדרת דיור בר השגה

בתחום הדיור בר ההשגה ציין המבקר כי על הממשלה לפעול להסדרה כוללת של תחום הדיור בר ההשגה, על מכלול היבטיו התכנוניים, הקנייניים והתפעוליים, כמרכיב חיוני במדיניות הדיור הלאומית הכוללת וארוכת הטווח. עד כה ולמרות מספר הצעות חקיקה טרם קיים חוק אשר מסדיר את התחום, כמו כן לכל אחד מהגופים הגדרות שונות לדיור בר השגה ולכן יש לקבוע מתווה אחיד.

בעקבות ליקוים שהתגלו בתוכנית "מחיר למשתכן", תוכנית שהופסקה באופן לא רשמי על ידי משרד הבינוי בממשלה הנוכחית, לאחר שלא השיגה את מטרותיה. על כך כותב המבקר כי על משרד הבינוי, בשיתוף הגורמים האחרים העוסקים בתחום השיכון והבינוי ובהם מועצת מקרקעי ישראל, רמ"י ואגף התקציבים, להפיק לקחים מהפעלת המסלול. ניכר כי לקחים כאלה לא הופקו מאחר שגם בתוכניות אשר יושמו לאחר מכן ובהם דיור להשכרה ארוכת טווח נתגלו כשלים רבים. בהיבט זה גם המבקר מביע תמיהה על כך שהממשלה טרם ביצעה רגולציה בשוק השכירות וגם ההצעות שמונחות על השולחן לא לוקחות בחשבון תוכניות דומות שכבר מיושמות בהצלחה במדינות מערביות אחרות בעולם.

ההמלצה: יישום ועדכון תוכניות מתאר לישובים

התיחסות נקודתית לכך הייתה בישובי עוטף עזה, שלאחר מבצע צוק איתן עודכן היקף יחידות הדיור שניתן לבנות בכל ישוב. יחד עם זאת, מועצת מקרקעי ישראל נמנעה מלדון באפשרות הרחבת היקף יחידות הדיור בישובים כפריים נוספים ברחבי הארץ שבהם יש פוטנציאל גדול להגירה חיובית. ביתר הישובים, לא בטוח כלל כי עדכון התמ"א יתרום לניתוב האוכלוסיה לפריפריה עד שהממשלה תספק פתרונות תחבורה ותעסוקה. מצבו של דרום הארץ מעט טוב יותר לאור העברת בסיסי צה"ל לנגב. העברה זו צפויה להוסיף מקומות תעסוקה רבים ולתרום להגעתה של אוכלוסיה חדשה לדרום. המבקר מצא כי ליישובים רבים אין תכניות מתאר כוללניות מעודכנות, ורק 4 מ-71 עיריות (כ-6%) מחזיקות בתוכנית מעודכנת תקפה. יחד עם זאת בהיבט זה יש נקודת אור היות וב-80% מהעיריות התוכנית מצויה בתהליכי הכנה.

ההמלצה: להגביר את קצב אישור התוכניות ולשחרר חסמים

תוכניות רבות שאושרו אינן זמינות לבנייה

עוד קבע המבקר, כי יש לייעל את הליכי התכנון, לקצר את משכם ולשפר את התיאום הבין-משרדי הנדרש לצורך קידומן היעיל של תוכניות. מטרת הווד"לים (ועדות לדיור לאומי), למשל, היתה לקצר תהליכים, ואילו בפועל קבע המבקר כי תרומתן להגדלת היקף התוכניות הייתה נמוכה. לכן, מינהל התכנון יידרש לפתרונות נוספים שיאפשרו להאיץ את קצב אישור התוכניות כגון שיווק מאסיבי של מקב"תים (קרקעות בלתי מתוכננות).

אחד הממצאים של דו"ח המבקר הצביע על כך שחלק נכבד מהמלאי התכנוני שאושר בשנת 2012 אינו זמין לבנייה, לכן קורא המבקר לממשלה להמשיך לפעול להסרת חסמים המונעים את אישור התכניות ואת יישומן כדי להימנע מהצורך ליזום תכניות חדשות על עתודות קרקע שאינן מתוכננות, ובאופן זה לאפשר שימוש יעיל בקרקע ולחסוך בעלויות תכנון. בהקשר זה ניתן לציין את תוכנית נתיב לדירה ואת כינוס קבינט הדיור שהצליחו לפתור חלק מחסמים אלה בשנים שלאחר מכן.

עוד המליץ המבקר כי על רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) לשפר את אופן גיבוש תוכניות העבודה שלה לשיווק קרקעות ולהעריך את סיכויי השיווק במסגרת התוכנית. בהקשר זה ניתן לציין כי שיווק הקרקעות על ידי רמ"י לא נעשה באופן מסודר ובסיומה של כל שנה נעשים נסיונות להאיץ את קצב השיווק על מנת לעמוד ביעדים. לפי המסקנות, רק 48% מהקרקעות ששווקו בין השנים 2007-2014 מומשו לידי עסקה. לכן ייתכן שברשות ידרשו לבחון כל תוכנית לפני שיווקה על מנת שהמלאי שבידם יהיה זמין.

המלצה נוספת של המבקר נגעה בצורך הממשלה והרשויות המקומיות לבחון דרכים לקצר את תהליכי המימוש של תכניות. "יש לבחון חלופות למתכונת הקיימת למימון עבודות הפיתוח של תשתיות מוניציפליות, וליישם את ההמלצות לייעול תהליכי רישוי הבנייה", לשון הדו"ח. פתרון חלקי לכך, שכבר מיושם בחלק מהרשויות המקומיות, הינו תוכנית הסכמי הגג אשר יצרה אינטראקציה עם הרשויות והסירה חסמים לבנייה.

שר הבינוי אורי אריאל והשר הקודם אריאל אטיאס צילום: מיקי נועם אלון

ההמלצה - יצירת מאגר אחיד ומהימן של נתונים

בפרק שנקרא היערכות ועבודת מטה המליץ המבקר כי "הממשלה תשפר את איכותו של המידע הנדרש לגופים הרלוונטיים לקבלת החלטות מושכלות בתחום הדיור ולשכלל את הכלים לאיסופו ולניתוחו. יש לפתח מודלים לאפיון הביקושים, למדוד את נטל ההוצאות של משקי בית על דיור ולעמוד על משמעותו, לנתח את המשמעויות הנגזרות מפעילותם של משקיעים בשוק הדיור, לשפר את מהימנות הנתונים המשמשים לקביעת מדדי מחירי הדיור ולהגביר את השקיפות בתחום".

עוד המבקר מוסיף כי יש "לאסוף מידע מהימן על המלאי התכנוני ולסווגו לפי רמת זמינותו ולאפיין את האוכלוסייה הזכאית לדיור בר השגה. כמו כן, מומלץ ליצור מערכת מידע ממשלתית משותפת ממוחשבת שתכלול נתונים גאוגרפיים ותאפשר להפיק שאילתות וניתוחים של המידע הנאסף בתחום המקרקעין, בכפוף למגבלות הקבועות בדין בעניין הגנת הפרטיות", לשון הדו"ח.

בתחום זה אכן מורגש חסר ענקי מאחר שלכל גוף מאגר נתונים וניתוחים משלו וחלק מהמאגרים כגון זה של רשות המסים נמצא על ידו לא מהימן. בהיבט זה לא ננקט עד כה מהלך מסוים וראוי היה שהממשלה תתייעץ גם עם גופים פרטיים או אקדמיים בנושא.

ההמלצה: לשפר את יכולת הממשלה להגיב לתנודתיות בשוק הדיור וקביעת מדיניות דיור ארוכת טווח

עוד המליץ המבקר לממשלה לשפר את יכולתה להגיב לתנודתיות בשוק הדיור ולצמצם את הנזקים העלולים להיגרם מתנודות קיצוניות ומעליית מחירי השוק על ידי הערכות מראש. על משרדי הממשלה להביא בחשבון את הצורך בקביעת מדיניות דיור לאומית כוללת וארוכת טווח ובקביעת לוחות זמנים בני מימוש להשגת יעדי הממשלה לכל אחד משלביה של שרשרת הייצור של יחידות דיור, לרבות דיור בר השגה.

ההמלצה: לבחון את רכיבי עלויות הבנייה למגורים ומשקלם במחיר הדירה ומעקב אחר הוראות שעה במיסוי

בפרק מיסוי המקרקעין המליץ המבקר למשרד האוצר לבחון את רכיבי עלויות הבנייה למגורים ומשקלם במחיר הדירה בכלל ואת שיעור המסים וחלקה של המדינה במחיר הדירה בפרט, כדי שיוכלו לסייע בידו בקבלת החלטות בנוגע לשיעורי המס השונים והפטורים הקבועים בחוקי מיסוי מקרקעין. מהלך זה נחשב לפשוט יחסית וסביר כי המידע כבר קיים בידי האוצר.

כמו כן, הומלץ לבצע מעקב אחר תום תוקפן של הוראות שעה ולבחינת השגת מטרות הממשלה בהוראות חוק שונות שחוקקו בעבר. מהלך זה בא לידי ביטוי רק לאחרונה בהוראת שעה שנגעה למס הרכישה אשר גרמה לבילבול בענף והקשתה על יכולת התכנון של ציבור רוכשי הדירות.