דו"ח המבקר
"ממשלות ישראל זנחו את הפריפריה במשך שנים ועודדו עליית מחירים"
תוכניות למשיכת אוכלוסייה חזקה לדרום ולצפון שנותרו על הנייר, החלטה אימפולסיבית על עצירת הבנייה במרכז ויצירת פערים בין ביקוש להיצע - מבקר המדינה משרטט צעד אחר צעד כיצד נכשלו ממשלות שרון, אולמרט ונתניהו בפיזור האוכלוסייה בין המרכז לפריפריה
- בנימין נתניהו - האשם המרכזי במחדל הדיור
- דו"ח מחדלי הדיור: סיפור רחב יריעה שמצביע על האשמים - מהפקידים ועד לראש הממשלה
- ללא יד מכוונת: כך נכשלה המדינה ביצירת שוק לדיור בר השגה
הנתונים היבשים מן הדו"ח מציירים תמונה עגומה: כך למשל במחוז הצפון שאליו כיוונה תוכנית המתאר הארצית (תמ"א 35) יעד של כ-1.7 מיליון תושבים בשנת 2020 (לעומת כ-0.95 מיליון בשנת 1995). השגת היעד תלויה בגידול שנתי ממוצע של 2.6%, אך מדו"ח המבקר עולה כי בין השנים 2007-2000 היה שיעור הגידול השנתי רק 1.7% במחוז זה, וכי עיקר הגידול באוכלוסייה בשנים אלו מקורו בריבוי טבעי ולא בהגירה. למעשה, מאז שנת 2000 התאפיין מחוז הצפון בהגירה פנימית שלילית. המצב במחוז הדרום – מעלה תמונה דומה עם שיעורי הגירה שליליים גם כן.
תמ"א 35 - יעילות אפסית ככלי לתכנון מדיניות
אחת הסיבות המרכזיות לכשלון המדינה בפיזור האוכלוסיה מצוי בראש ובראשונה ביכולתה להציב מטרות מעודכנות ולעמוד בהן - באמצעות תוכנית המתאר הארצית – תוכנית שאמורה להתוות את מדיניות התכנון הלאומית של ישראל, ולקבוע כמה תושבים יתגוררו בכל חבל ארץ – באופן שיאפשר למדינה למתן את הביקוש וההיצע בשוק הדיור, ובעקבותיהם גם את המחירים.
מהדו"ח עולה כי יעילותה של תמ"א 35 ככלי לתכנון מדיניות לאומית היתה אפסית: הן בתכנון פיזור האוכלוסייה והן בתכנון התנאים לבנייתן של יחידות דיור בשוק. המבקר מציין כי אחת הסיבות ליעילותה הנמוכה נעוצה בכך שעל אף שהיא אמורה להתעדכן כל 4 שנים, עדכונה בוצע בפועל באיחור של למעלה מחצי עשור ומכאן שתחזיות האוכלוסייה לשנת 2020 היו ונותרו לא רלבנטיות.
כך למשל, הפערים בין יעד האוכלוסייה שהתוכנית מציבה למחוז מרכז - לעומת המציאות הצפויה במחוז זה - עומדת על חריגה של כ-400 אלף תושבים. הפערים של צפון הארץ ודרומה נמצאים, כאמור, בפיגור גדול עוד יותר ביחס ליעד התוכנית, ובמצטבר צפויים בהם כ-600 אלף תושבים פחות מיעדי התוכנית בשנת 2020.
המבקר מציין כי למעשה, כבר בשנת 2007, בחלק מהנפות של מחוז המרכז, חרגה האוכלוסייה מהיעדים שנקבעו לה לשנת היעד בתוכנית. בשנת 2008 הגידול המאסיבי במרכז הארץ כבר עמד על 90% מהיעד שנקבע לשנת 2020. לעומת בנפות באר שבע וחיפה נרשם פיגור בהשגת יעדי התוכנית.
כשלון תוכנית המתאר הארצית נמשך גם ביכולת לקבוע יעד לבניית יחידות דיור: התוכנית קובעת יעד של כ-45 אלף התחלות בנייה מדי שנה, אלא שמהדו"ח עולה כי כבר נכון לשנת 2005 גם היעדים הללו לא הושגו: "בין 2007-2005 לא היה די בתפוקות של שרשרת הייצור בשוק הדיור – ונוצר פער בין התחלות הבניה במשק לבין הגידול במספר משקי הבית", מציין המבקר. בשנת 2005 המחסור עמד על כ-32 אלף יחידות ובשנת 2007 הפער כבר גדל לכ-42 אלף יחידות דיור.
מבקר המדינה יוסף שפירא. שורה של כשלונות מתמשכים של ממשלות ישראל, החל מממשלת אריאל שרון דרך הממשלה בראשותו של אהוד אולמרט ועד לממשלות נתניהו צילום: עמית שאבי
ההחלה על הפסקת הבנייה במרכז ב-2009 נכשלה בהגדלת ביקוש לפריפריה
לצד כישלון קביעת המדיניות, מונה המבקר גם צעדים קונקרטיים שנועדו לפזר את האוכלוסיה בישראל – וכשלו, או לחילופין, מעולם לא יושמו. אחד הוא החלטת הממשלה מאוגוסט 2008 להפסיק ייזום של תכניות חדשות למגורים ותעסוקה במחוז המרכז. ההחלטה נועדה להפסיק את הבנייה במחוז המרכז בין 2009 עד 2012 והממשלה העריכה כי יהיו לכך השלכות דרמטיות של היפוך מגמת ההתיישבות בין המרכז לפריפריה. אלא שמבקר המדינה מציין בדו"ח כי "על אף שמדובר בהחלטה מהותית לא תועדה עבודת המטה שנעשתה על ידי אגף התכנון, מינהל התכנון, משרד הבינוי ורמ"י וכן לא תועדו דיוני מטה העוסקים בקשיים, בסיכונים, או בתוצאותיה של ההחלטה".
במשרד הבינוי הבהירו בתשובתם למבקר כי מעולם לא זומנו לישיבה או התייעצות קודם להחלטת הממשלה, ולטענתם אף התנגדו לה באותה העת – אף כי אין כל תיעוד להתנגדות זו. בשורה התחתונה, המבקר מדגיש כי המהלך כשל כשלון מוחלט: הביקוש במרכז לא פחת והביקוש בפריפריה לא גדל. יתרה מזאת, מחירי הדירות המשיכו להאמיר בכל הארץ - במרכז ובפריפריה כאחד. בעקבות זאת, התקבלה כעבור כשנתיים, ביולי 2010, החלטת ממשלה לבטל את ההחלטה.
נקודה זה מופיעה גם בהקשר אחר בדו"ח המבקר ובה מתריעה המבקר על העתיד: בדו"ח נמצא כי על אף שהמדינה אינה מצליחה להסיט אוכלוסייה וביקושים לאזורי הפריפריה, הרי שמבחינה תכנונית היא שמה דגש רב על מחוזות דרום וצפון: כך למשל, מהנתונים עולה כי בין השנים 2007-2012 למעלה מ-56% מיחידות הדיור שהוגשו לאישור מוסדות התכנון היו במחוזות הדרום והצפון ואילו במחוזות המרכז, תל אביב וירושלים מספר יחידות הדיור היה דל ועמד על כ-5% בלבד. "על כן מתעורר חשש, שבמחוזות אלה יהיה בשנים הקרובות קושי לעמוד ביעדי התכנון", מתריע המבקר. המבקר מעיר עוד כי "ראוי שגורמי התכנון - רמ"י ומשרד הבינוי - יתאימו את התכנון לאזורי הביקוש וליעדי התכנון הלאומי".
דו"ח המבקר מציין עוד שורה של צעדים כושלים נוספים מצד הממשלות לפיזור האוכלוסיה לפריפריה: אחת מהן היא התוכנית הלאומית האסטרטגית לפיתוח הנגב, שאותה קיבלה ממשלתו של אריאל שרון בנובמבר 2005. תוכנית זו גובשה לשנים 2015-2006 במטרה להגדיל את אוכלוסיית הנגב מכ-535 אלף תושבים אז (נכון לשנת 2003) לכ-900 אלף נפש בשנת היעד, לצד הגדלת מספר המועסקים מכ-164 אלף (לשנת 2003) לכ-300 אלף.
אלא שמתשובת השר לפיתוח הנגב והגליל, ח"כ סילבן שלום, למבקר עולה כי על אף שתקציב ההחלטה נקבע ל-17 מיליארד שקל וכלל פרויקטים רבים בתחומי התיישבות והדיור בנגב - ההחלטה מעולם לא יצאה לפועל. "ההחלטה בוטלה, הלכה למעשה, לאור מלחמת לבנון השנייה. תקציבי המדינה הופנו לטובת שיקום נזקי המלחמה וחזרה לשגרת החיים", ציין שלום.
ירושלים. הדגש על מחוזות הצפון והדרום גרמו לפיגור מספר יחידות הדיור המתוכננות במרכז שעמד בין 2007 ל-2012 על כ-5% בלבד צילום: דוד הכהן
תוכניות למשיכת אוכלוסייה חזקה לנגב והגליל נותרו "על הנייר"
גם תכנית חומש לתכנון ולפיתוח של קרקע למגורים ולתעסוקה – תוכנית משנת 2007 - שמטרתה היתה לקבוע בסיס לתוכניות העבודה השנתיות של משרדי הממשלה השונים ורמ"י (במטרה לשקף את מדיניות הדיור הלאומית) – מעולם לא יושמה. המבקר מציין כי "יוצא אפוא שפעולות ייזום התכנון והפיתוח של הקרקע למגורים ולתעסוקה המשיכו להיעשות ללא כל ראייה אסטרטגית כוללת".
המהלך של העתקת בסיסי צה"ל לנגב, המצוי בשנים האחרונות בעיצומו, מוזכר אף הוא בדו"ח המבקר בהקשר זה, אך המבקר מציין כי "עדיין קיים חוסר ודאות בנוגע למידת השפעתם של מהלכים אלו על נתוני ההגירה הפנימית אל הנגב".
זאת ועוד, המבקר מדגיש כי גם ההשקעות בתשתיות בגליל אינן ממומשות עדיין; כי ההטבות לרכישת דירות בפריפריה צומצמו משנת 2003, צמצום שהביא לידי תמריץ שלילי לרכישת דירות באזור; וכי במחוז הדרום טרם החלה הקמתם של אזורי תעסוקה לתעשיות עתירות ידע – על אף שגורם זה זוהה כאחד הגורמים המרכזיים למשיכת אוכלוסיה חזקה וחדשה לאזור.
בדו"ח מוזכרים צעדים נוספים שלא יושמו: דוגמת מחקרים שקודמו על ידי משרד הבינוי בשנים 2006-2007 לבחינת הדרכים לחיזוק הפריפריה. אחד המחקרים למשל, בחן את הערים טבריה, קריית שמונה, דימונה ובאר שבע שבהן היו קרקעות זמינות למגורים אך לא היה להן כל ביקוש – אך ממצאיהם של המחקרים נותרו "על הנייר" ולא יושמו על ידי המדינה.
"הממצאים מלמדים על חוסר הצלחתה של הממשלה לאסדר כראוי את שוק הדיור באמצעות הכוונת הביקושים. נקיטת פעולות למיתון הביקושים באזור המרכז, בשילוב הגדלה של מלאי הדירות לאכלוס, עשויות לסייע לוויסות המחירים ולתרום להשגת יעדיה של מדיניות התכנון הלאומית", כותב המבקר.
בדו"ח מציין המבקר מספר רב של החלטות וצעדים שכן התקבלו על ידי הממשלות לאורך השנים ליצירת תמריצים והטבות למעבר לפריפריה – בהן החלטה משנת 2009 בדבר סיוע ליישובים באזורי עדיפות לאומית, או החלטות משנת 2010 בנוגע לפיתוח הנגב והגליל בהן הקמת בית ספר לרפואה בצפת, או הכוונת עולים לקליטה ביישובי הנגב והגליל – אך בסיכום הוא מבהיר כי מדובר בשורה של החלטות שונות שהתקבלו ללא דיון אסטרטגי בשאלת הדיור – בעיקר בין השנים 2008-2010 – על אף שמשבר הדיור כבר היה בעיצומו עם עלייה של 36% במחירי הדיור בשנת 2010 לבדה.
