סעיף ניוד זכויות הבנייה בתמ"א 38: קשיי ביורוקרטיה והיעדר אטרקטיביות

בשיתוף הררי טויסטר ושות'

כ־12 שנה לאחר שיצאה לדרכה תכנית המתאר הארצית המאפשרת חיזוק מבנים מפני רעידות אדמה (תמ"א 38), רק אשתקד החל להסתמן שינוי מגמה בשטח, אך הוא נמצא עדיין בחיתוליו. מנתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, נכון לרבעון האחרון של 2017, עולה כי בתקופה שבין אוקטובר 2016 לספטמבר 2017, כתוצאה מהריסה והקמת בניין חדש, הוחל בבנייתן של 5,390 דירות – ירידה של כ־4% לעומת 12 החודשים שקדמו לתקופה זו. רוב הדירות נבנו במחוזות תל אביב והמרכז (75%), מתוכן כ־3,250 דירות נבנו במסגרת תמ"א 38/2 (התחדשות עירונית). נתון זה מהווה עלייה בשיעור של 1% בלבד לעומת התקופה המקבילה שנה קודם לכן.

באותה התקופה החלה גם בנייתן של כ־3,560 דירות כתוספות בנייה לבניינים קיימים. נתון זה גבוה בכ־37% ממספר הדירות שהחל בנייתן ב־12 החודשים שקדמו לתקופה זו. כ־2,160 דירות מתוך מספר זה נבנו במסגרת תמ"א 38/1 – עלייה של 31% לעומת 12 החודשים הקודמים.

פרויקט תמ"א 38 צילום: אוראל כהן

לפי דוח מיוחד של מרכז המידע והמחקר של הכנסת, שפורסם באוגוסט אשתקד, רק כ־1,900 מבנים עברו חיזוק מתוך כ־80 אלף מבני המגורים שנבנו לפני שנת 1980 (אז נכנס לתוקף תקן חדש לבנייה שתעמוד ברעידות אדמה). כלומר, כ־97.5% מהמבנים הישנים בישראל – עודם מטים ליפול. זאת, על אף הביקוש הרב מצד הקבלנים והיזמים. המסקנה של מחברי הדוח היא כי קשיי ביורוקרטיה והיעדר אטרקטיביות הם שמונעים את פריחת הבנייה בתחום זה.

נתונים אלה מלמדים אפוא כי התיקון לתמ"א 38 רחוק מלייצר בשורה של ממש בכל הנוגע להתחדשות עירונית וכי גם כשתכניות כאלה יוצאות לדרכן, רובן המכריע מתקיימות באזורי הביקוש היקרים ממילא.

אחד הסעיפים המעניינים והבלתי מוכרים בתמ"א הוא סעיף 20 א', המאפשר ליזם לנייד את זכויות הבנייה בגין חיזוק מבנה מפני רעידות אדמה במבנה א', למגרש ריק אחר שגם עליו יש לו זכויות בנייה. כלומר, במקום להוסיף קומות חדשות מעל לבתים ישנים במסגרת חיזוקם, הוא פועל לחיזוק המבנה הקיים תוך הענקת כל הזכויות המגיעות לכל אחד מבעלי הנכס הקיים (ממ"ד, הגדלת דירה, מרפסת וכדומה), ללא הוספת הקומות העליונות. את הזכויות לתוספת הוא מעביר למגרש אחר ושם הוא רשאי להוסיף לו קומות נוספות בתכנית.

הרציונל מאחורי סעיף זה היה לעודד מצד אחד את חיזוקם של המבנים הישנים בלי להעמיס על התשתיות הקיימות ובלי להוסיף דירות מעל לראשיהם של הדיירים, ומצד שני לתגמל את היזם בהוספת דירות במיזם בנייה חדש. לכאורה, כל הצדדים מרוויחים – הרשות המקומית, הדיירים בבניין הישן והיזם. ובכל זאת, עד היום לא ידוע ולו על בניין חדש אחד שנבנה במסגרת סעיף זה.

לדברי עו"ד תמר איגרא, שותפה במשרד עורכי הדין הררי טויסטר ושות', רצונו הטוב של המחוקק נתקל בניסוח מעורפל וחוסר ודאות, ואלה גורמים לאובדן האטרקטיביות של ההליך. "הסעיף מדבר על הצורך קודם להשלים את חיזוק המבנה הישן, וזאת לאחר הכנת תכנית בניין עיר שמסדירה את החיזוק הקיים ואת הוספת הזכויות במגרש החדש, ורק אחר כך להתחיל בהרצת בקשת היתרי בנייה לבניין החדש", מסבירה עו"ד איגרא. "צורך זה נועד מתוך רצון להבטיח כי היזם אכן יעמוד במחויבותו כלפי הדיירים לחזק להם את המבנה ולא לנצל לרעה את הזכויות המגיעות לו ולמהר לבנות בניין חדש בלי לחזק את הישן. כלומר, על היזם להוציא תחילה מכספו לצורך חיזוק מבנה ישן, לפני שיוכל להתחיל לבנות את החדש, וכל זה אחרי שקידם הליך של אישור תכנית. כמו כן, למרות שסביר שתכנית כזו תאושר בסמכות הוועדה המקומית היות והתמ"א כבר מאפשרת את הוספת הזכויות, הרי שלא נעשה תיקון מתאים בסעיפי הסמכות להכנת תכנית בסמכות ועדה מקומית, ולכן לכאורה, אם לא נחיל פרשנות יצירתית, תכנית כזו היא בסמכותה של הוועדה המחוזית. המשמעות היא שאחרי שהיזם מקבל את הסכמת דיירי הבניין הישן הוא צריך לפנות לוועדה מחוזית כדי לקבל אישור. וכך, במשך חודשים רבים של המתנה וחוסר ודאות באשר לאישור התכנית, המוטיבציה של היזמים כבר יורדת. הסעיף גם מחייב את העברת הזכויות למגרש המצוי באותו היישוב, כלומר היזם אינו יכול לחזק מבנה בשדרות, למשל, ולקבל זכויות בנייה במגרש בתל אביב".

עו"ד תמר איגרא, שותפה בהררי טויסטר ושות' צילום: אלה סברדלוב קרן

בעיה נוספת שמציגה עו"ד איגרא היא חוסר הבהירות בנוגע להיקף זכויות הבנייה המגיעות ליזם. רק אחרי הגשת התכניות והדיון בהן, הוא לומד איזו תוספת של אחוזי בנייה יוכל לקבל. מובן שאי הבהירות הזאת מרחיקה יזמים מהתכנית. לדברי עו"ד איגרא, הפתרון טמון בהגברת השקיפות והוודאות בעניין שווי הנכס הקיים, שווי הנכס העתידי והיקף הזכויות המגיעות ליזם וכן הורדת הטיפול בבקשות מהרמה המחוזית לרמה המקומית. "זה יקצר את ההליך בחודשים רבים ויגדיל את היתכנותה של התכנית", היא אומרת.

בהתאחדות בוני הארץ מודעים היטב לקשיי יישום תמ"א 38 על כל סוגיה ומוצאים את האשם במדיניות הממשלה בכלל ובאוצר בפרט. רוני בריק, נשיא ההתאחדות, מגלה דווקא שביעות רצון באשר לנתוני השנה החולפת. לדבריו, בשנת 2017 החלה בנייתן של כ־8,000 דירות במסגרת תמ"א 38 – וזוהי, לדבריו, תחילתה של מגמת שיפור, אבל אין בכך די. בריק טוען עוד כי בשל הניסוח של התמ"א, המעניקה לוועדה המחוזית בלעדיות בקביעת התנאים לתכנית הבנייה – היזמים הם למעשה שבויים בידי הוועדה המחוזית. "זו יכולה להחליט מה שהיא רוצה ולפי ראות עיניה, ולתכנית לא תהיה כל יעילות כספית", אומר בריק. "לראשי ערים אין כל רצון להקל עלינו בבניית בנייני מגורים, אין להם רצון לפתור את משבר הדיור בישראל. הם רוצים שטחי מסחר ומלונאות, ולא בנייני מגורים".