"פינוי-בינוי קטן": כך תיראה ההתחדשות העירונית בעשור הבא?

בשיתוף מערכת זירת הנדל"ן

על רקע קביעת מועד תפוגתה של תמ"א 38 באוקטובר 2022, תחום ההתחדשות העירונית כמרקחה. שאלות רבות עולות בנוגע לתוכנית החלופית שתגובש ועל האופן שבו ייושמו הלקחים ממגרעותיה של התוכנית הקיימת לחיזוק ומיגון מבנים.

בתוך כך הוצע בשבועות האחרונים על ידי חברי ועדת המשנה לנושאים תכנוניים עקרוניים במינהל התכנון (הוולנת"ע), מתווה חדש אשר יכלול הוראות מעבר בין התמ"א לתוכנית החדשה. על פי מתווה זה, תינתן עדיפות לחידושם של מתחמים שלמים על פני מיזמי בנייה בודדים, ויורחבו הסמכויות בידי ראשי הערים לאישור תוכניות התחדשות עירונית בעירם.

כפועל יוצא, יורחבו סמכויות הוועדות המקומיות, כך שבין היתר הן יוכלו לאשר עירוב שימושים מסחריים וציבוריים בהיקף שייקבע בחוק, כמו גם הרחבת דרכים ושטחי ציבור ואיחוד מגרשים - סמכויות שלא היו להן עד היום. בנוסף תיבחן לראשונה יכולתן של הרשויות לגבות היטלי השבחה מיזמים גם בפרויקטים של התחדשות עירונית.

פרויקט תמ"א 38 בראשון לציון. היזמים בעד, הרשויות פחות צילום: עמית שעל

הדרך השלישית

עד כה הכלים האפשריים להתחדשות עירונית היו תמ"א 38 ופינוי-בינוי. תמ"א 38 מיושם על פי רוב על מגרש בודד במתווה של חיזוק ותוספות או במתווה של הריסה ובנייה. פינוי-בינוי לרוב מתרחש על גבי מתחמים גדולים, ומשכך הוא מצריך הכנת תב"ע (תוכנית בניין עיר) ואישורו מצוי בסמכות הוועדה המחוזית. בפועל מדובר בתהליך מסורבל למדי שהגשמתו אורכת לעתים יותר מעשור.

בהכללה, ניתן לומר כי יזמים מעדיפים מיזמי תמ"א 38, משום שהם לא מחייבים שינוי תב"ע ותהליכי אישור ממושכים. פרויקטים אלה מאפשרים בנייה מיידית יחסית ופוטנציאל רווח בעתיד הנראה לעין, כשכל שנדרש מהיזם הוא להוציא היתר בנייה. מנגד, הרשויות מחבבות דווקא פרויקטים של פינוי-בינוי, מאחר שאלה מטפלים במרחב הציבורי הסמוך לפרויקט וכוללות לעתים חידוש תשתיות של שכונות שלמות. יתרון נוסף ומרכזי טמון ביכולתן של הרשויות לגבות היטלי השבחה ולהפקיע שטחי ציבור לטובת הפרויקט.

בעקבות הלקחים שהופקו בשנים האחרונות משני הכלים המרכזיים הללו, שחקנים שונים בתחום ההתחדשות העירונית מנסים לעצב ולטייב את האופן שבו תתבצע ההתחדשות העירונית בעתיד. לאור המרקמים העירוניים המשתנים תדיר, אחת מההצעות היא דרך ביניים המשלבת בין יתרונות התמ"א 38 לאלה של הפינוי-בינוי, ועשויה לסייע הן לרשויות המקומיות והן ליזמים. פתרון זה כולל פינוי-בינוי "קטן", של מספר בניינים בחלקות צמודות. מדובר בבנייה בגבהים צנועים יותר מהמקובל כיום, תוך מתן אפשרות לרשות המקומית לגבות היטלי השבחה ולהפקיע שטחים, מה שאין בסמכותה לעשות כיום.

מי שמובילה ומזוהה עם פתרון הביניים הזה היא האדריכלית רותי שרת, מנכ"לית ומייסדת פורום שרת. לראייתה של שרת, "אפשר לקחת קבוצה של מגרשים צמודים ולייצר תוכנית פינוי-בינוי קטנה בהיקפה מהמקובל, הכוללת בתוכה פחות יחידות דיור ממה שמקובל כיום בפרויקטים מעין אלה, שמטבע הדברים גם ניתן יהיה לקדם מהר יותר. הנפח של הפרויקטים יהיה קטן יותר, מה שיתבטא בגובהם ובצפיפות יחידות הדיור.

"צריך לזכור שכיום הסמכות לאישור תב"ע לפינוי-בינוי מצויה בידי הוועדה המחוזית. אני מציעה שבפרויקטים מסוג זה, היזם הוא שיכין תב"ע. זו תהיה תב"ע קטנה שתחלוש על מתחם בן כמה מגרשים ו'תפריש' שטחי ציבור לפי צורכי הרשות המקומית. אישור התב"ע יהיה בסמכות הוועדה המקומית, ובתוך כך יורחבו סמכויות הפקעת השטחים שלה עבור פרויקט הפינוי-בינוי המצומצם".

מצמצמים היקפים

סדרי הגודל של תכוניות פינוי-בינוי עומדים כיום על מאות עד אלפי יחידות דיור לפחות, ויכולים להגיע להיקפים גדולים בהרבה, כמו למשל בשכונת קרית משה ברחובות, בה צפויות להיבנות, על פי התוכניות, כ-10,000 יחידות דיור.

"אחת הטענות כנגד מסלול הפינוי-בינוי היא שלרוב בונים בו לגובה ומקימים מגדלים של עשרות קומות, המחייבים הקמת תשתיות וחשיבה מתחמית ענפה, על כל הנגזרות והמשמעויות של זה", מסבירה שרת. "בפינוי-בינוי מצומצם יהיה אפשר לצמצם בנפח הבנייה, מה שיקטין את תוספת התושבים במתחם ובתוך כך יקל את העומס על תשתיות הרשות. לצד זה, הרשויות עדיין תוכלנה להפקיע שטחים לגני ילדים, גינות ציבוריות או כל שימוש ציבורי אחר הנדרש באזור, שזה בדרך כלל מה שגורם להן כיום להתנגד לפרויקטים".

אדר' רותי שרת. "לייצר איזון בין צורכי הרשות לאינטרס היזמי" צילום: גל חרמוני

לאחר שני עשורים שבהם ההתחדשות העירונית קירטעה ויצרה ערב רב של בנייה ישנה וחדשה בלב הערים, שרת סבורה כי האצלת סמכויות בענף לרשויות המקומיות היא מחויבת המציאות: "בסעיף 62א לחוק התכנון והבנייה מוגדרים אילו נושאים אינם נמצאים בסמכות הוועדה המקומית. יש להוסיף לנושאים אלה גם אפשרות להפקיע שטחים לצורכי ציבור עד היקף מסוים מגודל התוכנית, כלומר שטחים שיוכלו לשמש לגני ילדים, טיפת חלב או בתי כנסת".

על כן, שרת רואה בחיוב חלקים מהמתווה החדש שהוצע על ידי הוולנת"ע. "אם יוסיפו לרשויות המקומיות סמכויות להפקיע במגבלות מסוימות, הן יוכלו לקדם מהר יותר מיזמי התחדשות עירונית. אפשר גם לאזן את זה בדרכים שונות, למשל באמצעות שינוי רוב הדיירים הדרוש לצורך הסכמה לפרויקט. מכל מקום, זוהי דרך ביניים המציעה פשרה; הרשויות תוכלנה להפקיע שטחים לצורכי ציבור, ועל היזמים תוטל משימת הכנת התב"עות, אך אלה יהיו פשוטות יותר וקטנות משמעותית בהיקפן. דרך זו עשויה ליצור איזון בין צורכי הרשות לאינטרס היזמי, ויש לבחון אותה".