מיוחד לכלכליסט
300 מיליארד שקל שעוברים בחשאי
לו ישראל היתה נכללת בדירוג העולמי של מידת הפתיחות והשקיפות של התקציב, היא היתה זוכה לציון 64 מתוך 100. באיזה אופן באמת מחולק תקציב המדינה, איך תקציב הביטחון מסיים את השנה עם מיליארדים שלא היו לו בתחילתה, מדוע הממשלה לא בודקת אם תקציבים שהעבירה באמת השיגו את יעדיהם ולמה בעולם זה עובד אחרת
- תקציב המדינה הזמני: 371.7 מיליארד שקל
- הממשלה מעניקה לעצמה ארכה: תוכל לאשר את התקציב תוך 135 יום
- המשמר החברתי: הדחייה באישור התקציב משרתת את נתניהו
אבל רגע, איך בעצם שרי הממשלה והציבור יכולים לדעת שהמספרים נכונים? איך אפשר לדעת שההתחייבויות התקציביות
שהממשלה הקודמת לקחה על עצמה חורגות באמת ב־14 מיליארד שקל ממה שמותר? איך אפשר בעצם לדעת? החלק המוזר הוא שאי אפשר באמת לדעת. האוצר לא מפרסם את הנתונים האלה, וכפי שמעיד מנכ"ל משרד האוצר לשעבר פרופ' אבי בן בסט, התקציב לא שקוף לשרי הממשלה או לציבור בנקודת המוצא שלו, לא במהלך השנה, ולא בסופה, כשמתחילים דיוני התקציב לשנה הבאה. למה? כי ככה עובדת השיטה.
כדי ששרי הממשלה יוכלו לעשות פוליטיקה חדשה באמת, תקציב המדינה צריך להיות בנוי אחרת, בצורה כזו שמי שקורא בו יוכל להבין כמה מתוך התקציב מיועד לתשלומי שכר ופנסיה, כמה לתמיכה באוכלוסיות חלשות, וכמה לקניית חשמל. ואם שרי הממשלה לא יכולים לקרוא את התקציב, ודאי שגם לציבור אין אפשרות מעשית לדעת מה הממשלה עושה בכספי המסים שלו.
מנכ"ל משרד האוצר לשעבר אבי בן בסט. "המידע שהוצג לשרים היה דל יותר מהמידע שעליו מתבססת משפחה שקונה מכונית" צילום: עומר מסינגר
במידה רבה, תקציב מדינת ישראל הוא חור שחור, שרק יודעי ח"ן מבינים כיצד הוא עובד. כעת, מתברר שיש דרך למדוד לפחות את מידת השקיפות שלו ביחס למדינות אחרות. הכירו את מדד התקציב הפתוח (Open Budget Index).
1. ישראל במקום 19 מתוך 101 במדד התקציב הפתוח
מדד התקציב הפתוח הוא יוזמה של מכון מחקר אמריקאי בשם המרכז לתקציב וסדרי עדיפויות (CBPP - Center on Budget and Policy Priorities). ב־1997 יזם המכון את פרויקט התקציב הפתוח הבינלאומי (IBP), שמקדם הגברת שקיפות בתקציב המדינה ושיתוף הציבור בתהליכים התקציביים. מ־2006 המכון מפרסם אחת לשנתיים את מדד התקציב הפתוח - מדד עולמי המבוסס על רשימה של 95 שאלות ובודק עד כמה התקציב ותהליכי התקצוב בכל מדינה שקופים ונגישים לציבור.
המדד האחרון, לשנת 2012, התפרסם בתחילת פברואר. בכל פעם מתרחבת רשימת המדינות שנבדקות בו, ובפעם האחרונה הוא כלל 100 מדינות מרחבי העולם. ישראל עדיין לא נכללת במדד מסיבות טכניות. עם זאת, היות שרשימת השאלות שמרכיבה את המדד פתוחה, ניתן לבדוק באיזה מקום ישראל היתה מתברגת לו היתה משתתפת בו.
"כלכליסט" עבר על הרשימה, ענה על השאלות והגיע ל־64 מתוך 100. זה הציון שישראל היתה מקבלת לו היתה משתתפת במדד התקציב הפתוח. ישראל היתה מתברגת בשליש העליון של המדד, במקום ה־19 (מתוך 101 מדינות), בין אוגנדה לספרד. זה אמנם לא מצב נורא, אבל יש לישראל עוד כברת דרך משמעותית לעשות, במיוחד בסעיפים שבהם היא מקבלת ציון נמוך במיוחד (ראו טבלה ופירוט בהמשך). למעשה, רק אחרי שעוברים על כל השאלות שמרכיבות את המדד, נופל האסימון עד כמה תהליכי התקצוב בישראל לא שקופים ורחוקים שנות דור מהתפיסה הפתוחה והשקופה שנהוגה במדינות מתוקנות כמו ניו זילנד (מקום 1 בדו"ח עם ציון 93), בריטניה (מקום 3 עם ציון 88) או דרום קוריאה (מקום 9 עם ציון 75).
2. "אין לשרים המידע המינימלי הנדרש להחלטות תקציביות"
אז מה לא קורה בישראל שכן קורה במדינות אחרות? נתחיל מהדברים הבסיסיים. במדינות אחרות התקציב מחולק לא רק לפי הגופים הממשלתיים השונים, אלא גם לפי חלוקות נוספות המאפשרות לציבור להבין באמת מה עושים בכספו. כך למשל, התקציב מסווג בסיווגים פונקציונליים כמו כמה כסף הולך לתשלומי שכר, כמה להוצאות על חשמל, לרכישת ציוד משרדי וכד'.
בספר התקציב של ישראל יש כיום בדיוק שלושה עמודים שכתובים באופן הזה, וגם הם מפרטים רק ברמה כללית ביותר, בלי שתהיה אפשרות להיכנס לפרטי פרטים. במילים אחרות, הציבור לא יכול לדעת, למשל, איזה חלק מתקציב משרד החינוך מיועד לתשלומי שכר. התקציב פשוט לא בנוי ככה, אף שלפקידי האוצר יש אפשרות לדעת זאת במערכות הפנימיות שלהם. לכן, אם מישהו מהציבור או משרי הממשלה מעוניין לדעת על נתון כזה, פקיד אוצר חייב לעמוד לצדו ולחבר עבורו את המספרים.
ובהמשך השנה, אחרי אישור התקציב, גם איכות ניהול התקציב במשרדי הממשלה היא בין בינונית לבינונית פלוס. למעשה, החשבת הכללית באוצר מעידה בדו"חות הכספיים השנתיים של ישראל ש"נמצא כי לא תמיד קיימות אחידות ברישום בין משרדי הממשלה או התאמה תקופתית. הביצוע אינו כולל מתן גילוי נאות בדבר הפעילות הכספית ההדדית בין המשרדים השונים, וקיימות העברות (תקציביות) בין־משרדיות שלא במסגרת התקנות. משרדי ממשלה לא מקפידים על רישום נאות ועדכון שוטף של התקשרויות או של פריסת התשלומים".
בעברית פשוטה - משרדי הממשלה לא מדווחים נכון על ההוצאות התקציביות שלהם, מעבירים כספים שלא במסגרת התקנות, ובעיקר לא מדווחים נכון על חוזים שלהם מול חברות פרטיות. העובדה שמדובר בכסף ציבורי כנראה לא משנה יותר מדי.
מנכ"ל משרד האוצר לשעבר פרופ' אבי בן בסט התייחס לנזק האפשרי של היעדר השקיפות בתהליכי התקצוב בספר שפרסם עם ד"ר מומי דהן ב־2006. "תקציב המדינה הוא הכלי המרכזי של הממשלה לביצוע מדיניותה, ואף על פי כן שרי הממשלה מחליטים על המדיניות התקציבית ללא המידע המינימלי הנדרש להחלטה. המידע שמוצג לשרי הממשלה בדיון על תקציב המדינה היה דל יותר מאשר המידע שעליו מתבססת משפחה טיפוסית לפני שהיא קונה מכונית או דירה", כתבו בן בסט ודהן במאמר לרגל פרסום הספר.
בדיקת כלכליסט: ישראל ומדד התקציב הפתוח - הציון שישראל היתה מקבלת על כל אחת משאלות המדד
האוצר גם אינו מספק לשרים מידע ראוי על שינויים בהרכב ההוצאות, לא לפי משרד, לא לפי נושא ולא לפי מיון כלכלי. גם אם תקראו את כל 249 עמודי הספר, לא תוכלו לדעת, למשל, אם הממשלה הגדילה השנה את תקציב הביטחון על חשבון החינוך, או להפך.
"בספר התקציב שהוגש לממשלה אין הבחנה בין שינויים אוטומטיים לבין שינוי יזום בסדר העדיפויות. כדי שניתן יהיה להבין את מקורות השינוי בתקציב צריך להציג את תקציב השנה הקודמת ואת השינויים שחלו בו כתוצאה מהחלטות הממשלה במהלך השנה, מחוקים קיימים וחדשים ומשינויים דמוגרפיים. זו הדרך שבה האוצר מנתח ובונה את הצעות התקציב בכל תחום, אך הוא אינו חושף מידע זה לשרים ולציבור", כתבו בן בסט ודהן.
3. בתקציב לא מפורט מה יקרה אם התחזיות לא יתממשו
הדברים שצוינו עד כה הם הבסיסיים ביותר. במדינות אחרות מתנהלים תהליכים תקציביים נוספים, שהציבור הישראלי יכול רק לחלום עליהם. כשפקידי האוצר בארץ בונים את התקציב, הם בונים אותו על בסיס הנחות כמו מה תהיה הצמיחה בשנה הבאה, מה יהיה שיעור האבטלה, ומה יקרה ליוקר המחיה. הנחות אלה נכללות לבסוף בספר התקציב בניסוח די לקוני, שלא כולל את הנתונים שהביאו את הפקידים למסקנותיהם.
במדינות אחרות העסק מתקדם בהרבה. יש מדינות שכוללות בתקציב לא רק את ההנחות שעליהן התבססו פקידי האוצר, אלא גם תסריטים שמביאים בחשבון מה יקרה אם ההנחות לא יתממשו - אם הצמיחה תהיה נמוכה או גבוהה יותר, או אם ההכנסות ממסים יהיו נמוכות יותר מהתחזית, כפי שקרה בישראל בשנה שעברה. כשהתקציב כולל גם תסריטים חלופיים, הממשלה יכולה להיערך לאפשרות שהתחזיות שלה לא יתממשו, והציבור יודע מראש אילו מסים יצטרכו לעלות ומתי.
אם ישראל היתה אחת מהמדינות הללו, אז בתקציב הדו שנתי ל־2011–2012, לצד התחזיות האופטימיות של האוצר לצמיחה גבוהה ולהכנסות גבוהות ממסים, היה מופיע גם תרחיש שמסביר מה יקרה אם הן לא יתממשו. בישראל זו נדמית כמו פנטזיה לא סבירה, אבל זה עניין שבשגרה במדינות כמו ארה"ב, בריטניה וניו זילנד.
4. הנעלם הגדול - ההעברות התקציביות במהלך השנה
אחרי שהתקציב כבר מאושר, אפשר היה לצפות שהאוצר יעמיד לרשות הממשלה מדדי ביצוע ברורים ויפרסם אותם מדי חודש כדי לראות אם התקציבים שהוקצו למטרות מסוימות אכן משיגים את היעד שלהם וכיצד. בסיסי, נכון? המידע הזה מופיע בדו"חות מעקב חודשיים שמפרסם משרד האוצר במדינות כמו בריטניה, ספרד ונורבגיה. ובישראל? יוק. בכל מאות עמודי התקציב ובאלה של הדו"חות החודשיים שמפרסם החשב הכללי אין שום התייחסות לאופן שבו התקציבים האלה מסייעים להשגת המטרה שלשמה הוקצו.
ואם זה לא מספיק, הנה אחד הנעלמים הגדולים מכולם שגם מסתיר את הכסף הגדול באמת - בכל שנה הממשלה מאשרת למשרדי הממשלה תקציב מסוים, אבל בפועל בסוף השנה התקציב שקיבל כל אחד מהמשרדים שונה. ואיפה ההסברים לשינויים האלה? במדינות אחרות הם נכללים בדו"חות החודשיים של משרד האוצר. כך נהוג בגרמניה, בצרפת ואפילו בבנגלדש. ובישראל? ממש לא.
דוגמה בולטת לכך היא תקציב משרד הביטחון. למשרד הוקצה ב־2012 סכום אדיר של 54 מיליארד שקל, ובסוף השנה התברר כי המשרד הוציא 65 מיליארד שקל. מדוע נוספו עוד 11 מיליארד שקל לעומת התכנון המקורי? ועל חשבון מי? אותם 11 מיליארד שקל, השקולים לשליש מתקציב סל הבריאות כולו, היו מיועדים למטרות אחרות לחלוטין. רובם ככולם הגיעו ממשרדי ממשלה אחרים, מסעיפים תקציביים שבהם יש "תת־ביצוע" - שם קוד לפעילויות תקציביות שמשרדי הממשלה לא מצליחים להוציא לפועל, ולכן אגף התקציבים ניתב אותם למטרות אחרות.
אבל האוצר לא טורח להסביר לציבור מדוע התקציב שהועבר בפועל למשרד מסוים או ליחידה מסוימת שונה מהתקציב המקורי שאותו משרד היה אמור לקבל. במשרד מתגוננים וטוענים כי הדברים דווקא שקופים, והם מופיעים בדו"חות הכספיים של הממשלה בסוף השנה. אלא שעיון בדו"חות מעלה כי הם לא כוללים את הסיבות לשינויים, אלא רק תיאור כללי של הסעיפים התקציביים עצמם.
כל ההעברות התקציביות שנעשות במהלך השנה הללו זקוקות לאישורה של ועדת הכספים. באוצר טוענים שהתהליך הזה שקוף, ושהציבור יכול לדעת מדוע כסף עובר ממקום למקום, אך במרבית המקרים האישור ניתן בידי ח"כים ספורים שנוכחים בדיון, בלי שבאמת מתקיים על כך דיון. נציגי האוצר מגיעים עם חוברת עבה מלאה בקודים מספריים, באותיות צפופות ובלי תוכן ממשי, וחברי הכנסת פשוט מעבירים מיליארדי שקלים מסעיף לסעיף, בלי שהם יודעים על מה ולמה.
בפברואר השנה, בצעד די חריג, חשף יו"ר ועדת הכספים הקודם משה גפני (יהדות התורה) כי ב־2012 העבירה ועדת הכספים 54 מיליארד שקל מסעיף לסעיף. זה מספר אדיר, ומשמעותו היא שכ־18% מהתקציב כולו עברו ממטרה אחת לאחרת במהלך השנה, בלי לשתף את הציבור כמו שצריך. הרי מה שהציבור לא יודע לא יכול לעניין אותו.
5. גם לממשלה יש אינטרס שהתקציב יהיה שקוף
"הרעיון לייצר מדד שיבדוק את השקיפות והפתיחות של התקציב במדינות שונות נולד בסוף שנות התשעים", מספר ל"כלכליסט" וורן קרפצ'יק, סגן נשיא בכיר ב־ CBPP. "תשומת הלב העולמית לתקציבים של המדינות השונות הלכה וגדלה, משום שהם היוו את השער להתמודדות עם בעיות חברתיות. ולכן גם גדלה תשומת הלב למידת השקיפות של אותם תקציבים", הוא מוסיף.
במסגרת השאלון שמרכיב את המדד ישנן שאלות שמדינות רבות ענו עליהן בשלילה, ובהן מדינות מתקדמות מאוד דוגמת גרמניה, פינלנד או שבדיה. ייתכן שמחברי השאלון שגו באשליות כשהציגו סוגיות שאפילו המתקדמות שבממשלות לא יכולות לקיים?
וורן קרפצ'יק, סגן נשיא בכיר במכון המחקר CBPP. "למדינות עם תקציב שקוף יש גישה נוחה יותר לשוקי ההון כשהן רוצות לגייס כסף"
"תתפלא אבל לא המצאנו שום דבר, אלא בסך הכל חיברנו את הסטנדרטים שגופים בינלאומיים ניסו להציב לממשלות. לקחנו חומרים של קרן המטבע הבינלאומית, של הבנק העולמי ושל ה־OECD, ויצרנו מהם שאלון אחד. כל מה שעשינו הוא לתרגם את הסטנדרטים שהם הציבו לרשימת שאלות שארגונים חברתיים במדינות שונות יוכלו לענות עליהן, על בסיס הנורמות שקיימות במדינות שלהם. התחום היחיד שבו ממש יצרנו רעיונות חדשים הוא מידת המעורבות של הציבור בתהליכים התקציביים".
קרפצ'יק מתנגד לטיעון שמשמיעים פקידים באוצר, ולפיו אי אפשר להפוך את כל המידע לשקוף, כי הציבור לא מיומן מספיק כדי להבין אותו כהלכה. "הטיעון הזה משקף תפיסה ישנה מאוד ואנכרוניסטית", הוא אומר, "ב־15 השנה האחרונות היתה צמיחה דרמטית ביכולות של ארגונים אזרחיים וחברתיים לנתח מסמכים מסוג זה, כך שפער המיומנות מזמן הצטמצם. כמו כן, אם הממשלה תשתף את הציבור בתהליכים התקציביים, לפחות בחלקם, היא עשויה להרוויח מכך משום שעל הדרך היא תאסוף מידע רב מהציבור שאין ברשותה, וכך תוכל להשתמש בתקציבים ביעילות גבוהה יותר".
קרפצ'יק מוסיף גם נתון מפתיע, שיכול לעודד ממשלות להפוך את התקציבים שלהן לשקופים: "אחד הדברים החשובים שמצאנו בעבודה שלנו, שנעשתה בשותפות עם קרן המטבע הבינלאומית, הוא שמדינות שהתקציב שלהן נגיש ושקוף הן בעלות גישה נוחה יותר לשוקי ההון כשהן רוצות לגייס כסף".
6. בדרום קוריאה הממשלה משתפת את הציבור
מחברי מדד התקציב הפתוח ל־2012 מודים שמרבית המדינות שנבדקו בו עדיין לא עושות מספיק כדי להפוך את התקציב לשקוף ונגיש, וכדי לשתף את הציבור בתהליכים התקציביים. כאמור, ישראל, לו היתה משתתפת במדד, היתה מתברגת במקום ה־19, באמצע קבוצת המדינות שהשקיפות בה משמעותית, אם כי אפשר לשפר אותה.
לפי מחברי המדד, מדינה אחת בולטת מעל לכל היתר במאמצים שהיא משקיעה כדי להפוך את התקציב לנגיש ואת הציבור למעורב - דרום קוריאה. הממשלה הדרום קוריאנית מקיימת שימועים ציבוריים כדי לשמוע את דעת הציבור בנושאים תקציביים, באופן שמזכיר מאוד את השימועים הציבוריים שקיימה ועדת טרכטנברג; היא מאפשרת לציבור לדווח על שירות ציבורי שניתן בצורה לא משביעת רצון; היא הופכת את כל התקציב לניתן לפילוח כמעט לפי כל קטגוריה אפשרית; ואפילו מפיקה מדי שנה "תקציב אזרחי" (Citizens Budget) - מעין ספר תקציב נגיש לציבור, שמפרט את היעדים המרכזיים של הממשלה ואת המדיניות התקציבית שהיא מתכוונת ליישם כדי להשיג את היעדים האלה, בלי לעטוף את הדברים בהסברים טכניים וכלכליים.
ישראל עדיין רחוקה מאוד ממדיניות כה פתוחה ומזמינה כמו בדרום קוריאה. היעדר השקיפות והזמינות של נתוני התקציב יורגש בעיקר בתקופה זו, כשיתחילו קרבות התקציב וכל צד ישלוף מספרים משלו, בלי שלציבור יש כלים להבין מי צודק ומי מרמה, ובלי שלשרי הממשלה יש כלים משמעותיים לדון בסדרי העדיפויות ולעצב אותם. הצעד הראשון לשינוי המצב הזה מתחיל בשקיפות, בהפיכת הנתונים לנגישים ולמובנים. הנתונים האלה אינם נמצאים בבעלותם של פקידי האוצר. הנתונים האלה שייכים לציבור. אחרי הכל, אלה כספי המסים שלו שדנים בהם.
