"לא יכול להיות שנעלה מסים והכסף ילך רק לביטחון, להסתדרות ולמונופולים"

"כשהממשלה מעלה מסים זה חל על מרבית אזרחי ישראל שמשלמים אותם. לעומת זאת, כשהממשלה מגדילה את ההוצאה הממשלתית (כלומר תקציב המדינה - נ"ס וש"א), הכסף מגיע לציבור בצורה לא שווה. התקציב מגיע למקומות שבהם יש עוצמה פוליטית חזקה יותר. למשל לביטחון, למקומות שההסתדרות מייצגת, למונופולים. ואנחנו לא רוצים להיות במצב שבו אתה לוקח מרוב האנשים אבל מחלק בחזרה רק לחלק מהם. זה כמו סבתא בישלה דייסה. הביטחון לקח קצת, ההסתדרות לקחה קצת, המונופולים לקחו קצת. ולמי לא נשאר? ל־8 מיליון ישראלים שלקחת מהם מסים. המצב הזה חייב להשתנות". 

אמיר לוי, הממונה הטרי על התקציבים במשרד האוצר ואחד הדוברים בוועידת תחזיות 2014 של "כלכליסט" בשבוע הבא, הוא איש של אולד סקול. אפילו סגנון הדיבור שלו כזה. הוא לא מלא פומפוזיות, הוא לא יורה בכל מה שזז כמו חלק מקודמיו, והוא לא מעוניין לשבור את הפרדיגמות שאגף התקציבים פועל לפיהן זה עשרות שנים, כפי שעשה אודי ניסן, אחד מקודמיו בתפקיד. להפך.

השנתיים האחרונות היו קשות לאגף התקציבים. תדמיתו המקצועית בעיני מקבלי ההחלטות החשובים נפגעה, בעיקר בגלל הניהול הכושל של התקציב הדו־שנתי. לוי מעוניין במידה רבה להחזיר עטרה ליושנה. הוא רוצה לחזק את הערכים הבסיסיים שכוננו את החשיבה ואת דפוס הפעולה של אגף התקציבים לאורך הדורות. לשם כך מתכנן לוי לחזק את האתוס הכפול של האגף - כפי שהוא תופס אותו: שמירה על התקציב מצד אחד, והתנעת רפורמות להגדלת התחרות בענפים מסוימים מצד שני.

אם לשפוט לפי העמדות שהוא מבטא בראיון ל"כלכליסט" - הראשון מאז כניסתו לתפקיד בספטמבר האחרון - לוי מתאים כמו כפפה ליד לתפיסת העולם הכלכלית של ראש הממשלה בנימין נתניהו ושל שר האוצר יאיר לפיד. קרי, המיסוי צריך להיות נמוך, הממשלה לא אמורה ליצור מקומות עבודה בעצמה, אלא לגרום למגזר העסקי ליצור מקומות עבודה, והשירותים הציבוריים צריכים להיות מידתיים.

בסוף הראיון איתו, רגע לפני שאנחנו עוזבים את החדר, הוא מדגיש שהוא מאמין אדוק שכלכלה היא מדע, שיש אמיתות כלכליות שאי אפשר לסתור, למשל כל מה שקשור בגירעונות גדולים ובהשלכות הכלכליות שלהם על המשק. אמרנו, אולד־סקול.

"הציבור לא צריך לממן עוד תוספות שכר להסתדרות"

המסר הזה, של "סבתא בישלה דייסה ולמי לא נשאר", הוא המסר החשוב ביותר מבחינתו של לוי בראיון הזה. הוא חוזר עליו כמה פעמים לאורך הראיון, אף שבחלק מהמקרים זה נוגע למחלוקות שכבר הוכרעו - למשל על תקציב הביטחון - או לתחומים שנמצאים במשא ומתן, ושהאמירות שלו יכולות להצית אותם ברגע. למשל בכל הנוגע למונופולים הממשלתיים ולהסתדרות.

אתגר מחירי הדיור "ההתמודדות עם בעיית הדיור לא נוהלה טוב" הממונה על התקציבים: "אם נטפל בהיצע כמו שצריך, שוק הדיור יגיע לשיווי משקל" נעמה סיקולר ושאול אמסטרדמסקי, תגובה אחת לכתבה המלאה 

אז אתם מתכוונים להקטין את קצב הגידול של התקציב בשנת 2015, אבל אותם כוחות לחץ שאתה מתאר, שיודעים לקחת חלקים מהתקציב, יישארו. האם המשמעות היא לא בהכרח פגיעה בשירותים לציבור?

"הכוח של קבוצות הלחץ פחות גדול כשהגידול בתקציב קטן יותר. יש דברים בסיסיים שאי אפשר לפגוע בהם, יש רף מסוים של שירותי בריאות ורווחה שלא פוגעים בו. ולכן הקבוצות האלה יהיו צריכות להסתפק בפחות.

"ומלבד זה, אם תקטין את הגידול בתקציב תוכל לקחת פחות מסים מהציבור. אני לא רוצה שייקחו ממני ויממנו תוספת שכר לא מוצדקת לכמה עובדים באיזה מונופול או פנסיה בשביל מישהו שפורש בגיל 46", אומר לוי, ומבטא את מה שישראלים רבים חושבים על ההתנהלות התקציבית של הממשלות בישראל לדורותיהן.

אתה אומר את הדברים האלה בידיעה שהממשלה כבר התחייבה לתוספות גדולות בתקציב הבא, של שנת 2015 - גם לביטחון וגם בתוספות שכר לעובדי המדינה. איך הקטנת הגידול בתקציב משתלבת עם ההבטחות האלה?

"אני עוד לא יודע להגיד דברים לגבי שנת 2015 כי עוד לא התחלנו לבנות את התקציב הזה. עדיין אין התחייבות לגובה התוספת לעובדי המדינה ויהיה על זה משא ומתן. ברגע שתהיה לנו תמונה בהירה יותר של הגידולים הצפויים נדע להתייחס".

ההסתדרות ועובדי המונופולים - הנמלים, חברת החשמל - צריכים להיערך למלחמה?

"אני לא מחליט בשבילם. אנחנו רוצים שההוצאה תגדל בפחות ממה שהיא אמורה לגדול. תסתכלו על גרף גידול כוח האדם בישראל. בשנה האחרונה כמעט 100% מהגידול היה במגזר הציבורי ולא במגזר העסקי. ומי שצריך להוביל זה המגזר העסקי. המגזר הממשלתי צריך לייצר את התנאים, לא לייצר בעצמו".

אמיר לוי. "חובתנו לייצר סביבה שתומכת בפעילות של חברות בינלאומיות ולא כזו שמייצרת אנטגוניזם, כאילו הן שודדות את הקופה הציבורית" צילום: עומר מסינגר

 

שר האוצר נקב במספר, שהגידול בתקציב צריך להיות 1.7% - מה שמחזיר אותנו לימי נתניהו. מה דעתך המקצועית?

"גידול של 1.7% בתקציב משקף את הגידול הדמוגרפי (קצב גידול האוכלוסייה, המשמעות היא שמירה על אותו תקציב לנפש - נ"ס וש"א). אני חושב שזה מספר ראוי, שאליו צריך להוסיף ערך שמשקף את העלייה ברמת החיים ובפריון, כלומר משהו בסביבות ה־2% ומשהו. אני מקווה שנביא את הכלל החדש הזה לאישור בשבועות הקרובים".

"איש קבע שמקבל פנסיה כל חייו שווה 1.5% מע"מ"

לוי לא מזכיר את תקציב הביטחון ואת אנשי הקבע לחינם. הוא עצמו כבר התנסה בתור ראש אגף התקציבים בלחץ שמפעילה מערכת הביטחון. למעשה, הקרב על תקציב הביטחון היה טבילת האש המשמעותית הראשונה שלו בתפקידו זה, והוא נכשל בה. לפחות מנקודת מבטו של אגף התקציבים.

בסוף אוקטובר, בדיונים המכריעים בקבינט על תקציב הביטחון, הובלת גישה טוטלית ולפיה משרד הביטחון לא צריך לקבל שום תוספת לתקציב. הם רצו 4.5 מיליארד שקל, אתה אמרת אפס. אולי היה מוטב להפגין גישה פרגמטית יותר?

"קודם כל אין הצדקה מקצועית לתת את התוספת. אנחנו הצענו לביטחון צעדי חיסכון והתייעלות שיכולים להוסיף 2 מיליארד שקל ב־2014, ולהביא עוד 8–9 מיליארד שקל בתוכנית רב־שנתית. משרד הביטחון לא הסכים לעיקרון הזה — להתייעלות תמורת קבלת כסף. באותו רגע נגמר הדיון ונגמר המשא ומתן. בצד שלהם הם עשו מאבק של הכל או כלום וככה זה נגמר".

אילו צעדי התייעלות הצעתם?

"יש שורה של צעדים שהמלצנו עליהם", מסכים לוי לחשוף לראשונה את הטבות היתר שהאוצר הציע לבטל, "למשל לדחות את ההצמדה למדד של הפנסיה התקציבית של גמלאי הצבא; לא לגלם את השווי של רכב צמוד לאנשי הקבע בדיוק כמו שקיים בשירות המדינה (אנשי הקבע משלמים פחות מס על הטבת הרכב הצמוד מעובדי המדינה, משום שלטענתם מדובר ברכב שנועד למשימות הצבא ולא לשימוש פרטי - נ"ס וש"א); או שישלמו מס בריאות וביטוח לאומי מלא כמו כל אזרחי ישראל (היום הם משלמים מסים מופחתים - נ"ס וש"א); ועוד שורה של צעדים שבסופו של דבר לא פוגעים בביטחון ויכולים לחסוך הרבה כסף".

זה מתסכל שלא הצלחתם בכך?

"לשיטתם הם לא הצליחו ולשיטתנו גם אנחנו לא. זה בהחלט מתסכל.

האם התאכזבת שנשארת מחוץ לחדר ברגע ההכרעה?

"הגיע הזמן לעשות שינוי בתפיסה של תקציב הביטחון, שהממשלה תחליט אם היא רוצה להעביר כסף לתקציבים אזרחיים או לביטחון. זו החלטה ערכית. אם אדם פורש בגיל 48 מהצבא ומקבל פנסיה לכל חייו, וזה עולה לתקציב המדינה 6.5 מיליארד שקל, זה לבדו שווה 1.5% מע"מ. שם ההחלטה. התפקיד שלי הוא לשקף את זה לדרג הפוליטי, אבל ראש הממשלה החליט שבחדר יהיו רק שרים. אני לא שמח עם זה, ואני מקווה שזה לא יקרה שוב. גם הפקידים של משרד הביטחון היו מתוסכלים מזה".

מה עם הוועדה שהקבינט החליט להקים, זו שאמורה לבחון את כל מרכיבי תקציב הביטחון?

"בינתיים היא לא הוקמה".

היא בכלל תוקם?

"לא יודע".

"צריך לעודד את החברות הגדולות לבוא לפה"

לא מזמן הודעתם על ביטול העלאת מס הכנסה שתוכננה לינואר הקרוב. למה בחרתם לא להעלות מס הכנסה במקום להוריד את המע"מ?

"ברמות המיסוי הקיימות מה שמעודד יותר צמיחה הוא לא להעלות את מס הכנסה. בדילמה בין מס הכנסה למע"מ, הפעם בחרנו במס הכנסה כי זה מעודד צמיחה וכי זו העלאת מס שעוד לא נכנסה לתוקף".

מס החברות בכל זאת יעלה, וכבר שמענו את אנשי ראש הממשלה אומרים שלטעמם גם הוא היה צריך לא לעלות. מה עמדתך המקצועית בעניין?

"אמרנו לראש הממשלה שעמדתנו המקצועית היא תמיד להוריד מסים כשניתן, כל עוד שומרים על מתווה הגירעון. כרגע פשוט אין מקורות לזה (קרי, אם מס החברות לא היה עולה הגירעון היה גדל — נ"ס וש"א)".

אם אתה צריך לבחור בין הורדת מע"מ או מס חברות, במה תבחר?

"זה משהו שצריך להיבחן לגופו בכל נקודת זמן. אבל אם היתה לי אפשרות הייתי בוחר במס חברות. זה יותר מעודד צמיחה, ואחד התפקידים המרכזיים שלנו הוא להביא לצמיחה. בעשור האחרון חווינו שנים טובות מאוד של צמיחה, בקצב ממוצע של 4.5% בשנה. בשנים קדימה הקצב הזה אמור לרדת לסביב 3% בממוצע בשנה".

שטייניץ ולפיד. לוי: "אחת הבעיות המרכזיות בניהול התקציב היתה התקציב הדו־שנתי. גם אם תהיה גאון ויהיו לך המערכות המתקדמות ביותר בעולם, זה עתיד להיכשל" צילום: אלכס קולומויסקי

 

מה דעתך על גובה מס החברות בישראל, הוא טוב לחברות?

"באופן בסיסי אני חושב שכן. יש לנו הטבות מס טובות לחברות תעשייתיות, וטוב שהן קיימות. אני לא כל כך שותף לשיח שהתנהל סביב הטבות המס לחברות הגדולות. כבר שכחנו שהיינו בשנות אבטלה מאוד גבוהות, כשרק רצינו שהחברות האלה יגיעו לישראל. חובתנו לייצר סביבה שהיא תומכת בפעילות של חברות כאלה, ולא סביבה שמייצרת כל הזמן אנטגוניזם כאילו החברות האלה שודדות את הקופה הציבורית. החברות האלה מעסיקות עובדים ומביאות את הצמיחה למשק, וצריך לזכור את זה, במקום שבכל פעם כשמתפרסם איזה דו"ח כזה או אחר יתחיל שיח ציבורי ביקורתי נגדן".

אבל דווקא שר האוצר הנוכחי הוא זה שהביא לתיקון החוק לעידוד השקעות הון ולהעלאת שיעורי המס על החברות הגדולות.

 איך זה מתיישב עם העמדה שלך?

"עשינו תיקון לחוק לעידוד השקעות הון בחוק ההסדרים, ואני חושב שעכשיו אנחנו שיעורי המס ראויים. יש ועדה שיושבת על זה בימים אלה (בראשות מנכ"לית משרד האוצר יעל אנדורן - נ"ס וש"א), ובאופן בסיסי ישראל היא מדינה שהמחקר והפיתוח הוא בדנ"א שלה. תעשייה שמכוונת מחקר ופיתוח, זה חשוב ונכון שהיא תישאר כי היא זו שמובילה אותנו קדימה. בסופו של דבר המשק הישראלי צריך חברות כמו טבע ואינטל".

ואתה באמת מאמין שהמענקים וההטבות שניתנים לחברות הגדולות הם הכרחיים?

"עשינו ניתוח כלכלי וגילינו שהתרומה הנוספת שתהיה, לא רק לתעסוקה, היא תרומה פיסקאלית גבוהה יותר בנטו".

מבקר המדינה כתב בדו"ח האחרון שלו שאין שום גוף שיושב ורואה את התמונה הכוללת, כמה הטבות ניתנות ומה הן משיגות.

"גם משרד הכלכלה וגם משרד האוצר יודעים היטב מה החברות מקבלות. זה נעשה אחרי חשיבה, אחרי ועדות. החברות הישראליות הן בתחרות עולמית גבוהה. היום יש לנו שוק עבודה שהוא חזק, והוא חזק בזכות אותן חברות, לא בזכות תוספות תקנים לנמלים או לממשלה. תזכרו שכל הדיון הזה יכול להתהפך בשנייה. פתאום משהו יקרה לטבע ואנחנו נהיה בדיון אחר לגמרי. פתאום תשאלו אותי למה אתם לא נותנים הטבות, למה אתם לא מעודדים את החברות האלה. זה כמו הדיון על תת־הביצוע בתקציב השנה. אני מעדיף להסביר למה יש הטבות מס מאשר להסביר למה לא נתתי. גם אתם רוצים שזה יהיה המצב".

"אגף התקציבים לא כשל, אבל הוא צריך להשתפר"

לוי מציין כי השמירה על תקציב המדינה ואי־חריגה מהגירעון הן חלק חשוב באתוס של אגף התקציבים, אולם בשלוש השנים האחרונות האגף לא הצליח לעמוד במשימה. הגירעון של שנת 2012 היה כפול מהמתוכנן (4.2% מהתוצר, לפי שיטת המדידה הישנה של הלמ"ס). והנה, כבר בתקציב 2013, שאושר רק לפני חודשים ספורים בכנסת, מתגלה תקלה לא קטנה של 6–8 מיליארד שקל שפשוט לא נוצלו.

ייתכן שאגף התקציבים כשל לגמרי בשלוש השנים האחרונות באחד היעדים המרכזיים שלו?

"אחת הבעיות המרכזיות בניהול התקציב היתה התקציב הדו־שנתי", אומר לוי ומפיל את זה על הממשלה הקודמת, ובעיקר על שר האוצר הקודם יובל שטייניץ. "גם בעולם העסקי, אין דבר כזה לעבוד בתקציב של שנתיים קדימה. זה בלתי נתפס. תחשוב שבמרץ 2010 עשו תקציב ל־2011–2012, כלומר תחזית של שנתיים וחצי. גם אם תהיה גאון ויהיו לך המערכות המתקדמות ביותר בעולם זה עתיד להיכשל".

אבל הנה, בתקציב 2013 חלפו רק שלושה חודשים מאז אישורו, וכבר ברור שהיתה בו תקלה מקצועית כי הרזרבות שהכנסתם לתקציב גדולות מדי או שהתחזיות היו שחורות מדי.

"לא הייתי שם אז אני לא יודע בדיוק מה קרה, אבל למדתי מזה. אני תמיד מעדיף להיות במצב של הטעות הזו ולא הפוך (כלומר, במצב של גירעון נמוך מהתחזית ולא גבוה מהתחזית — נ"ס וש"א). חובתנו להיות מקצוענים, אבל אני מעדיף להיות מופתע לטובה ולא לרעה. אולם מעבר למקצוענות, אנחנו צריכים לחזור לתקציבים של שנה אחת ולא דו־שנתיים ורוב הדברים ייפתרו".

ומה לגבי הרזרבות שאתם שומרים בתקציב? רק השבוע ראינו את חברי ועדת הכספים לא מאשרים לכם קיצוצים מתקציבי המשרדים, כשהם גילו שהכנסתם שם רזרבות מנופחות שמשרדי הממשלה לא יכולים להשתמש בהן בכלל. זה לא תרגיל?

"אין רזרבות שאנחנו שומרים. תקציב המדינה הוא תקציב של ניהול סיכונים. מטבע הדברים אתה לא מתקצב כל דבר כי לא כל דבר מתממש. אתה לא מתקצב כל בג"ץ, ולא כל סוף שבוע סוער, ולא כל רעידות אדמה. אלה חשיפות ואתה מנהל את הסיכונים, ובניהול הסיכונים אתה צריך לשריין תקציב לדברים שאתה יודע שיקרו בהסתברות מסוימת".

אפילו קרן המטבע הבינלאומית העירה השבוע על יכולת ניהול התקציב שלכם, והמליצה להקים מועצה פיסקאלית שתהיה גוף עצמאי בעל גישה לנתונים שלכם שיוכל לבקר אתכם ולבדוק אתכם. מה דעתך על זה?

"כבר היום עושים את זה בבנק ישראל. בסופו של דבר אין שני משרדי תחבורה ואין שני משרדי תקשורת, לכן גם לא יהיו שני משרדי אוצר. לממשלה יש מספיק כלים לעשות בקרה. הדרך לעשות זאת היא באמצעות שימור המקצוענות, ולא על ידי הוספת עוד גופים ועוד בירוקרטיה ועוד מאבקי שליטה מיותרים".

"אתה לא מספיק לסיים פגישה וזה כבר באיזה אתר"

אגף התקציבים פעם היה חוד החנית, ובשנתיים האחרונות מעמדו פחת מאוד, גם מול משרד ראש הממשלה וגם בתוך האוצר. מה אתה גילית כשחזרת לאגף?

"עדיין יש כאן אנשים מדהימים, אבל הסביבה הכללית הרבה יותר מורכבת ועם הרבה יותר שחקנים. הכל קורה נורא מהר ויוצא מהר החוצה. אתה לא מספיק לגמור פגישה של איזה צוות או ועדה, וזה כבר תוך שנייה באיזה אתר ותוך שבוע אצל מבקר המדינה. אנחנו חיים בסביבה שהיא מקשה על עבודה מקצועית, על תהליך קבלת החלטות מסודר. מעבר לזה שעשינו תוכנית אסטרטגית לאגף, נבנה כאן צוות הנהלה חדש לאגף הכולל את הסגן לענייני דיור ותשתיות ערן ניצן ואת הסגן האחראי על תחומי התחבורה, אנרגיה, מים וחקלאות אודי אדירי. התווספה להנהלה גם הסגנית לתחום המאקרו יעל מבורך שצמחה במאקרו, ושלחנו את הסגן המיועד לתחום הבטחון נוח הקר למכללה לביטחון לאומי, שם הוא יתמקצע ויכיר את המערכת מבפנים. יצרנו כאן צוות מקצועי".

אולי אחת הדרכים היא לשקף לציבור יותר דברים, לשתף?

"אני מסכים. והנה, בשנייה שגמרנו את צוות ה־90 יום בתחום הדיור, הוצאנו הכל בצורה מאוד מסודרת. אנחנו מייצגים את הציבור ולכן אנחנו צריכים לשתף".

האנשים שמייצרים את התחרות

אחד המסרים שלוי חוזר עליהם שוב ושוב לאורך הראיון הוא המסורת של אגף התקציבים לחולל רפורמות שמטרתן להוריד את יוקר המחיה. במידה רבה, הוא אומר, המחאה החברתית סייעה לאגף התקציבים להעביר רפורמות כאלה. לוי אפילו מגלה שהוא השתתף בחלק מהפגנות המחאה, וגם פקידים אחרים באגף.

"זה תהליך ארוך, וזה בסדר שבסופו הפוליטיקאים יהיו אלה שעומדים בחזית, אבל אנחנו אנשי המקצוע ואנחנו צריכים לייצר את הרצון לעשות זאת", אומר לוי. "מי שעבד עם שר התקשורת הקודם משה כחלון, מי שיצר תחרות בתחבורה הציבורית, ומי שעשה את השמים הפתוחים זה אגף תקציבים. זה לא מקרי שרוב החבר'ה גם הלכו למחאה, זה חלק משגרת חיינו.

"כשהייתי רפרנט, ניסינו להעביר את חוק סימון המחירים על מוצרים וזה היה פשוט מטורף. היינו צריכים לעשות אקרובטיקה ולהפעיל לחץ כבד. היום, כשאנחנו באים עם חוק המזון, פתאום חברי הכנסת שואלים אם זה מספיק. בזכות המחאה אנחנו מצליחים לקבל רוח גבית מהכנסת. בסוף בסוף בסוף, אנחנו אחד הגופים שהכי מקדמים והכי שומרים על הצרכנים בישראל".

לוי מסמן כבר את היעד הבא: "זה לא סביר שיהיה לנו ספק גז טבעי אחד. יכול להיות שיזמי הגז יצטרכו למכור חלק. זה לא יכול להיות שלא תהיה תחרות. באותו אופן תהיה תחרות גם במלט, בנמלים ובשוק החלב".