מאיפה יגיע הכסף למימון מבצע צוק איתן

ייקח המבצע הצבאי כמה זמן שייקח, יתפתח כמו שיתפתח, בסופו של דבר מישהו יצטרך לממן אותו. עלות המבצע כרוכה במשך שלו ובאופי שלו. אין דין כניסה קרקעית כדין תקיפות מן האוויר בלבד. לכן אין יכולת, לפחות לפי שעה, להעריך כמה הוא הולך לעלות. מה שכן, כבר בשעה זו אפשר להתחיל לשאול מאיפה יבוא הכסף.

התשובה לשאלה הזו תשתנה לפי עלות המלחמה הסופית. אם עלות המבצע תסתיים במיליארד שקל, היכולת של תקציב המדינה להתמודד איתו תהיה שונה בתכלית לעומת עלות של 8 מיליארד שקל.

העלות היא אינה המשתנה היחיד שיכריע כיצד ישולם הכסף ומאיזה מקור. משתנה נוסף שיובא בחשבון הוא עד כמה יש כסף פנוי בתקציב המדינה. שכן גם אם עלות המבצע גבוהה, אם מסיבה כלשהי בתקציב המדינה נוצר כסף פנוי שמשרדי הממשלה לא השתמשו בו, הרי שהיכולת של הממשלה לממן את הלחימה תהיה גבוהה יותר.

בניסיון להבין מאיפה יבוא הכסף, "כלכליסט" מגיש שלושה תסריטים אפשריים לאופן מימון מבצע צוק איתן. וגם בונוס לסיום: מה הגמישות שנותרה לפקידי האוצר בתקציב המדינה לשנת 2014, ולמה זה לא מבשר טובות לתקציב המדינה לשנת 2015.

מקור: האוצר ילחץ על הצבא לשלם

תקדים: עמוד ענן - עלות לא ידועה

ככל שהעלות תהיה נמוכה יותר, כך האוצר ידרוש ממשרד הביטחון לספוג את עלותו מהתקציב שלו. תקציב משרד הביטחון לשנת 2014 עמד במקור על 51 מיליארד שקל, אולם משרד הביטחון כבר קיבל תוספת של 2.75 מיליארד שקל (שגדלה בהדרגה ל־3.9 מיליארד שקל) ועוד תוספת, בגובה מיליארד שקל, עבור "זירוז פינוי שדה דב".

מבצע עמוד ענן (שנערך בנובמבר 2012) נמשך שבוע ימים ולא כלל כניסה קרקעית לרצועת עזה. עלות המבצע מעולם לא פורסמה. הערכות שונות נעו בין 1 ל־3 מיליארד שקל. במהלך המבצע צה"ל לא השתמש בכל חיילי המילואים שזומנו, ואת חלקם הוא פשוט אימן על חשבון אימונים מתוכננים ממילא, כך שלא היתה בכך תוספת עלות. גם העובדה שמשרד הביטחון כלל לא ביקש ממשרד האוצר לשאת בעלות המבצע מעידה על כך שעלותו היתה מוגבלת יחסית.

כיפת ברזל במבצע עמוד ענן צילום: רויטרס

במסגרת המלצות ועדת ברודט (ועדה ציבורית שקמה בעקבות מלחמת לבנון השנייה, והמליצה ב־2007 מה צריך

20 מיליון שקל ליום מילואים העלויות העיקריות אינן גלויות נכון לעכשיו שלושת מרכיבי העלות הכבדים ביותר של מבצע צוק איתן הם התשלום לאנשי המילואים, התשלום עבור שעות הטיסה של מטוסי חיל האוויר ועלות חידוש התחמושת שאול אמסטרדמסקי, תגובה אחת לכתבה המלאה 

להיות מתווה תקציב הביטחון בעשור הקרוב), הוחלט כי בתקציב הביטחון ישוריינו 800 מיליון שקל שישמשו למימון של מבצעים צבאיים דוגמת המבצע הנוכחי ("רזרבה לאירועים בלתי מתוכננים"). לכן, ככל שהעלות של המבצע נמוכה יותר, כך חלק הארי של מימונו תיפול על משרד הביטחון.

מקור: רזרבות וקיצוץ רוחבי

תקדים: עופרת יצוקה - תוספת תקציב של 2.45 מיליארד שקל

ככל שעלות המבצע תהיה גבוהה יותר - ודאי אם יהיו כניסה קרקעית ושהייה משמעותית ברצועת עזה - כך משרד הביטחון ידרוש מהאוצר כי מרבית הנטל תהיה על תקציב המדינה בכללותו ולא על תקציב משרד הביטחון לבדו.

תקיפה בעזה במבצע עופרת יצוקה צילום: בלומברג

מבצע עופרת יצוקה (שנערך בתחילת 2009, ערב הבחירות הקודמות) ארך מעט יותר משלושה שבועות, וכלל כניסה קרקעית לרצועת עזה ושהייה בה. עלותו הישירה הסתכמה, לפי משרד הביטחון, ב־3.8 מיליארד שקל (לא כולל עלויות עקיפות של נזק למשק). בתום הלחימה הציג משרד הביטחון לאוצר דרישת תשלום. משרד האוצר סירב לשלם, ופקידי המשרד שכנעו גם את שר האוצר דאז רוני בר־און שיגיד למשרד הביטחון "לא".

בר־און אכן אמר "לא", והתעקש על סירובו במשך יותר חודש. בסופו של דבר במרץ 2009, לאחר ארבעה דיונים ולמורת רוחו של בר־און, הכריע ראש הממשלה דאז אהוד אולמרט כי מערכת הביטחון תקבל תוספת תקציב של 2.45 מיליארד שקל, וכי היא תשתמש ב־800 מיליון שקל מתקציב משרד הביטחון המיועדים מלכתחילה כרזרבה לאירועים בלתי מתוכננים.

הממשלה מעולם לא דיווחה לציבור מה היה המקור לכסף, אולם התוספת נפרסה על פני שנתיים (2009–2010). בהינתן עלות הבינונית, סביר מאוד להניח כי מרבית הכסף הגיעה מקיצוץ רוחבי מינורי במשרדי הממשלה השונים וכי חלקו הגיע מהרזרבות בתקציב. בגדול, תקציב המדינה אמור להיות מסוגל להתמודד עם הוצאה לא מתוכננת בסדר גודל של כ־3 מיליארד שקל בלי בעיות מיוחדות.

מקור: הכסף יגיע מפתרון קסם, ייפרס על פני כמה שנים, והגירעון יגדל

תקדים: מלחמת לבנון השנייה - תוספת תקציב של 8.2 מיליארד שקל

ככל שעלות המלחמה תגיע למספרים מבהילים (למשל 8 מיליארד שקל), כך משרד האוצר יצטרך להתאמץ ממש בשביל למצוא מקור לממן אותה.

זה בדיוק היה המצב לאחר מלחמת לבנון השנייה שנערכה בקיץ 2006, שארכה מעט יותר מחודש וכללה גיוס מילואים נרחב וכניסה קרקעית משמעותית של צה"ל לדרום לבנון. לאחר שהסתיימה המלחמה ובמשרדי הביטחון והאוצר התחילו לעשות חשבון, הם הגיעו לסכום עתק של 8.2 מיליארד שקל (עלות ישירה, לא כולל עלויות עקיפות שנדרשו לחיזוק הצפון וכיוצא באלה).

פגיעה בקריית שמונה במלחמת לבנון השנייה צילום: אפי שריר

דיוני התקציב היו בעיצומם, היה ברור שלא ניתן להפיל את מלוא העלות על תקציב הביטחון וכי אין בתקציב המדינה מספיק רזרבות לעמוד בעלות הזו.

אז במשרד האוצר מיחזרו "פטנט" שמישהו באגף התקציבים המציא עוד קודם לכן, כשהיה צריך לממן מעכשיו לעכשיו את תוכנית ההתנתקות. כך זה עובד: אגף התקציבים המליץ, והממשלה אישרה חד־פעמית הגדלה מלאכותית בתקציב המדינה כדי לשאת בעלויות המלחמה. כך, בפועל, פרצו את מסגרת התקציב מבלי להודות שזה מה שהממשלה עושה, בשביל לא להרגיז את חברות דירוג האשראי יתר על המידה. ללכת עם ולהרגיש בלי. במשרד האוצר קראו לזה "קופסה" שמתלבשת על התקציב. איך שלא קראו לזה, זה כמו להביא כסף מהירח. זה כסף שלא היה שם קודם והיה צורך להנפיק איגרות חוב מעבר לתכנון כדי לממן אותו.

בעקבות אותה "קופסה" לפתע גדל תקציב המדינה לשנת 2007 ב־3.5 מיליארד שקל מעבר למתוכנן. בסופו של דבר התפרסה עלות הלחימה על תקציבי השנים 2006–2008, והביאה להגדלה מסוימת של הגירעון באותן שנים מעבר למתוכנן.

בתסריט של לחימה לאורך זמן שכוללת כניסה קרקעית לרצועת עזה והפעלה מסיבית של חיל אוויר ותחמושת יקרה, העלות של צוק איתן עלולה להגיע למספרים גבוהים מאוד. במקרה כזה, משרד האוצר תמיד יוכל להפעיל את הטריק הישן שלו וליצור "קופסה" חדשה.

האם יש כסף פנוי בתקציב המדינה לשנת 2014, ולמה זה צפוי לעשות כאב ראש בשנת 2015?

כאמור, מלבד עלות המבצע יש לבדוק מה היכולת העכשווית של תקציב המדינה לספוג אותו בלי זעזועים מיוחדים. לשם כך צריך לדעת מה המצב התקציבי נכון לעכשיו: האם משרדי הממשלה מוציאים את כל הכסף שמותר להם להוציא, ומה מצב הרזרבות.

שדה דב. הקדמת הפינוי נכנסת למשוואה צילום: עמית שעל

מבדיקת "כלכליסט" עולה התמונה הבאה: ראשית, משרדי הממשלה מוציאים פחות כסף ממה שמותר להם.דו"ח עדכני של החשבת הכללית במשרד האוצר שפורסם בשבוע שעבר הראה כי הכסף שהוציאו משרדי הממשלה (חוץ ממשרד הביטחון) מתחילת השנה היה אמור לגדול ב־7% (לעומת התקופה המקבילה אשתקד), אולם בפועל גדל בקצת פחות מחצי מזה — כ־4.3%.

אם משרדי הממשלה ימשיכו בקצב הזה ולא ישתמשו במלוא התקציבים שעומדים לרשותם, ייווצרו עודפים בתקציב. בשנה שעברה, לדוגמה, נוצרו כ־6 מיליארד שקל של עודפים. 2.75 מיליארד שקל מתוכם חולקו בין המשרדים השונים, חלק מהכסף הועבר לשנה הזו. אם כן, תמונת המצב הנוכחית מאפשרת לכאורה לאוצר גמישות יחסית. לצד הגמישות היחסית הזו, בשנה שעברה פגע בעצמו משרד האוצר במידת הגמישות התקציבית שעומדת לרשותו השנה: בכל שנה משרד האוצר משאיר לעצמו רזרבה סמויה בתקציב, זהו תקציב שמשרד האוצר מחלק באופן תיאורטי למשרדי הממשלה השונים, אולם בפועל הם אינם יכולים להשתמש בכסף הזה ומשרד האוצר משתמש בו למימון הוצאות בלתי צפויות.

אלא שבתחילת השנה משרד האוצר עצמו גילח את היקף הרזרבה הזו בשני שלישים. במקום שהרזרבה תהיה בגובה 3%, היא כעת בגובה 1% בלבד (כ־2 מיליארד שקל). באוצר סירבו להסגיר אם כספי הרזרבה הזו כבר שוריינו למטרות שונות, אולם מאחר שמדובר בכסף קטן יחסית סביר מאוד להניח שחלק ניכר מהכסף כבר שוריין (למשל, כאמור, למימון המלצות ועדת גרמן או למימון הסכם הפרטת תעש).

כמו כן, בתקציב המדינה ישנם לפחות עוד שני מקורות רזרבה סמויים. לאחד קוראים סעיף "הוצאות שונות". בתחילת השנה תוקצב סעיף זה בכ־4.5 מיליארד שקל. מבדיקת "כלכליסט" שנערכה על מאות ההעברות התקציביות שנעשו במהלך השנה בוועדת הכספים עולה כי כ־2.7 מיליארד שקל כבר הועברו השנה מרזרבה סמויה זו למטרות שונות (בין היתר, למשל, למימון ישיבות תורניות). כמו כן, לרשות משרד האוצר רזרבה סמויה נוספת בשם "הוצאות פיתוח אחרות". סעיף זה תוקצב בתחילת השנה ב־3.1 מיליארד שקל, ומבדיקת "כלכליסט" עולה כי עד כה חולקו מתוכו כ־1.1 מיליארד שקל למטרות שונות (למשל, מימון מיידי של תוכנית הפרישה מתעש).

במילים אחרות, מקסימום התקציבים שעוד נותרו בשתי רזרבות אלה מסתכם ב־3.8 מיליארד שקל. עם זאת, ישנם מיליארד שקל שכבר הובטחו השנה למשרד הביטחון (עבור פינוי שדה דב), כך שמסגרת הרזרבה צפויה להצטמצם ל־2.8 מיליארד שקל לכל היותר. וזה עוד לפני שהבאנו בחשבון את המטרות שאליהן ייעד האוצר את הכסף, כך שבסופו של דבר לא יהיה ניתן לחלק את כל הכסף לביטחון.

בשורה התחתונה, נראה כי אורך הנשימה התקציבי שעומד לרשות מקבלי ההחלטות מאפשר לממן מבצע צבאי בסדר גודל בינוני (למשל עופרת יצוקה), שכולל גם כניסה קרקעית בהיקף לא מבוטל.

לצד זה ברור כבר בשלב זה כי אם עלות המבצע תהיה משמעותית (למשל 3 מיליארד שקל ויותר), משרד האוצר יתקשה לממן את מלוא עלות המבצע בשנת 2014 לבדה, וחלק מסוים מהעלות יוטל על תקציב המדינה לשנת 2015 - שם תתחיל הבעיה האמיתית. זאת משום שעוד לפני מבצע צוק איתן דרש משרד הביטחון תוספת תקציב של 4 מיליארד שקל לפחות, מתוך התוספת לתקציב המדינה לשנת 2015 שעומדת על 8 מיליארד שקל. בהתחשב בכך שגם ההסתדרות מחכה לתוספת שכר לעובדי המגזר הציבורי מהשנה הבאה, סביר להניח שבסופו של דבר תקציב 2015 לא יהווה בשורה של ממש בשינוי סדרי העדיפויות הכלכליים־חברתיים. זו צפויה להיות שנה תקציבית די אבודה של נשיאה בעלויות של התחייבויות קודמות.