114 מיליון השקלים שהתווספו לתפוח האדמה הלוהט של משרד הביטחון

איך שלא הופכים את זה, שנת 2015 הולכת להיות מין שנת גישור תקציבית - בעיקר בגלל תקציב הביטחון. תקציב הביטחון הוא אבן הראשה של התקציב. רק אחרי שראש הממשלה מחליט מה יהיה גובה התוספת לתקציב הביטחון, אפשר לדעת מה יהיה גובה התוספות, או הקיצוצים, בתקציבי משרדי הממשלה האחרים. כך נראה סדר העדיפויות של ממשלות ישראל לדורותיהן.

תקציב 2015 יהפוך לשנת גישור כי הוא זה שיקבע את נקודת הפתיחה הגדולה באמת של משרד האוצר ומשרד הביטחון - התקציב לשנים 2016 ואילך. המצב הזה נוצר בשל ועדה ציבורית שהוקמה בידי הממשלה, ועדת לוקר בראשות האלוף במיל' יוחנן לוקר, שתמליץ כיצד לבנות את תקציב הביטחון בעשור הקרוב. בגלל שתקציב 2016 יהיה חייב להתבסס על תקציב 2015, יש משמעות אדירה לגודל התוספת שמשרד הביטחון יקבל בשנה הבאה. הסכום הזה, איפשהו בין 2.5 מיליארד שקל (הצעת האוצר) ל־11 מיליארד שקל (דרישת הביטחון), יקבע במידה רבה כיצד יתנהג תקציב הביטחון בעשור הקרוב. לכן גם משרד האוצר וגם משרד הביטחון שואפים למשוך את מסקנות ועדת לוקר כל משרד לכיוון שלו.

צילום: עמית שעל

הקרב על תקציב 2015 הוא לא קרב תקציבי שמשקף חשיבה לטווח הארוך, הוא לא כולל שום ניסיון לייעל את המערכת בשביל לחסוך כסף, והוא לא כולל שום ניסיון לגעת בשלוש הפרות הקדושות הגדולות של תקציב הביטחון. אלה - אגף השיקום, הפנסיות התקציביות ואגדת ההתייעלות - יצטרכו לחכות כולן להמלצות ועדת לוקר. אם הוועדה הזו תמליץ כיצד לגעת בפרות האלה, נותר רק לקוות שיימצאו פוליטיקאים מספיק אמיצים שיהיו מוכנים ליישם את ההמלצות.

אגף השיקום - 5 מיליארד שקל בשנה

הפרה הקדושה הראשונה היא הכסף שמערכת הביטחון מוציאה מדי שנה דרך אגף השיקום. מדובר באגף שמחולק לשניים - החלק שמטפל במשפחות השכולות, והחלק שמטפל בנכי צה"ל. בשנה הבאה יוציא אגף השיקום כ־5.1 מיליארד שקל וכ־114 מיליון שקל יתווספו לתקציבו בעקבות המלחמה האחרונה בעזה, שגבתה 67 הרוגים ו־1,620 פצועים.

ב־15 השנים האחרונות גדל תקציב אגף השיקום ביותר מ־80%, בעיקר משום שלאורך השנים הכנסת הוסיפה עוד ועוד אוכלוסיות למעגל הזכאים לטיפול אגף השיקום (שאינם נאלצים להתמודד עם אגף השיקום של ביטוח לאומי). היום כלולים בפנים לא רק אנשי הקבע וחיילי החובה, אלא גם אנשי השב"כ והמוסד, עובדי משרד הביטחון, השוטרים, הסוהרים, חיילי הגדנ"ע, אנשי משמר הכנסת ואפילו הרבש"צים ביישובים. בנוסף, לאורך השנים חברי הכנסת חוקקו חוקים רבים שהוסיפו עוד ועוד זכויות לנכים שמטופלים באגף השיקום.

האלוף במיל' יוחנן לוקר. ממתינים להמלצות הוועדה בראשותו צילום: אוראל כהן

אחת הדוגמאות לכך היא הצעת חוק פרטית שאושרה בכנסת ב־2009, לפיה גם אלמנות צה"ל שנישאו מחדש ימשיכו לקבל קצבה ממערכת הביטחון. על פי האומדן שהוצג אז בכנסת המשמעות היתה הגדלה תקציבית של 100 מיליון שקל בשנה. משרד הביטחון התנגד בתחילה להצעת החוק, אך לבסוף נכנע ללחצים והסיר התנגדותו.

בשנה הבאה תקציב השיקום לנכי צה"ל יעמוד על כ־3.5 מיליארד שקל בשנה. בסוף 2009 הקים שר הביטחון דאז אהוד ברק ועדה ציבורית בראשות השופט (בדימוס) אורי גורן כדי שתמליץ על רפורמה בתקציב אגף השיקום. הוועדה ישבה על המדוכה שנה שלמה. היא שמעה עדים מכל הקשת האפשרית, מפקידי אגף התקציבים, דרך נכי צה"ל ומומחים לשיקום ועד הרמטכ"ל, ראש המוסד וראש השב"כ.

הוועדה המליצה לממשלה בסופו של דבר המלצות שאמורות להיות רלבנטיות עבור נכי צה"ל בעתיד, אך לא עבור הנכים הקיימים, בהם המליצה הוועדה שלא לגעת. ההמלצות כללו שינויים רבים, למשל אי־מתן קצבאות נכות לחיילים שנפגעו בחופשה בגלל שכרות או שימוש בסמים, וכן אי־מתן קצבאות נכות לאנשי קבע שחלו בזמן שירותם במחלות שאינן קשורות לשירות (למשל, מחלות עור, סוכרת או פריצת דיסק). בנוגע לאלמנות צה"ל המליצה הוועדה כי הן לא ימשיכו לקבל את קצבת הנכות אם הנכה מת מסיבה שלא קשורה לנכותו. עם זאת, במגעים בין משרד הביטחון לארגון נכי צה"ל הוחלט להשאיר המלצה זו מחוץ להצעת החוק הממשלתית בעניין.

על פי הערכות הוועדה, לו המלצותיה היו מיושמות, הן היו חוסכות לאגף כ־200 מיליון שקל בשנה, כלומר מיליארד שקל בתוך חמש שנים. גם זה כסף קטן יחסית לתקציב הביטחון כולו, ובכל זאת, אם הכסף הזה יתפנה הוא לא יצטרך לבוא על חשבון משרדים אחרים.

הממשלה קיבלה את המלצות ועדת גורן, אבל דבר לא קרה בשטח. בהמשך, מנכ"ל משרד הביטחון הגיע להבנות עם ארגון נכי צה"ל, שבמסגרתן קוצצו חלק מהמלצות ועדת גורן שאומצו בידי הממשלה, ובכל זאת דבר לא קרה בשטח. במאי האחרון, לאחר לחצים שהגיעו מצד ח"כ עפר שלח, נכה צה"ל בעצמו, הגיש סוף סוף שר הביטחון משה יעלון הצעת חוק ממשלתית בעניין. ועדיין, דבר משמעותי לא קרה מאז. בינתיים, חלפו כמעט חמש שנים ומיליארד השקלים שהיו יכולים להיחסך לא נחסכו.

כוחות צה"ל בגבול עזה במהלך "צוק איתן" צילום: אי פי איי

הפנסיות וההתייעלות - לפחות 8 מיליארד שקל בשנה

הפנסיה התקציבית בצה"ל היא פרה קדושה במיוחד. תשלומי הפנסיה התקציבית במערכת הביטחון גדלו בשנים האחרונות בקצב מהיר, בעיקר בגלל שב־2012 סוכם שהפנסיה החודשית של גמלאי מערכת הביטחון לא תתעדכן במקביל לשכרם של אנשי הקבע בפועל, אלא שהפנסיה החודשית שלהם תגדל בהתאם למדד, כמו יתר העובדים במשק. בשביל לפצות את העובדים, הוחלט על תוספות רטרואקטיביות לפנסיות, מה שהגדיל את התשלום הכולל ב־3 מיליארד שקל בתוך ארבע שנים. ב־2015 יגדל תשלום הפנסיות התקציביות במערכת הביטחון בסכום של 700 מיליון שקל, ויגיע לשיא של 8.1 מיליארד שקל בשנה. וזה עוד לא הכל. בערך בעוד 15 שנה יתחיל מסלול נוסף של פנסיה תקציבית, פנסיית גישור, שהתשלומים עליו צפויים להסתכם גם הם בכמה מיליארדי שקלים בשנה.

במערכת הביטחון מוכנים להיפרד לשלום מתשלומי הפנסיה ולהעבירם למשרד האוצר, בתנאי שהסמכויות לשלוט במענקים השונים ובמסלולי הפנסיה יישארו בידיהם. במשרד האוצר, מנגד, היו רוצים לראות שתי רפורמות בפנסיות. הראשונה, להטיל מיסוי דיפרנציאלי על מקבלי הפנסיה התקציבית, בשנים שבין פרישתם מהצבא ועד הגיעם לגיל הפרישה הכללי במשק, והשנייה היא ביטול פנסיית הגישור העתידית והחלפתה במענקים חד פעמיים לפורשים בתמורה להקדמת גיל הפרישה.

אך בסופו של דבר, גם אם הפנסיות יקוצצו וגם אם התנאים להיכנס לטיפול אגף השיקום יוחמרו, המהלכים האלה יחסכו בשנה סכום מוגבל. ההערכות האופטימיות ביותר לא יפליגו מעבר לחיסכון של 500–700 מיליון שקל בשנה. זהו סכום אדיר, אבל ביחס לתקציב מערכת הביטחון כולו הוא מתגמד.

מאיפה אפשר להביא כסף נוסף? מתוך הצבא. בדיוק בגלל זה המליצה הוועדה הציבורית הקודמת שדנה בתקציב הביטחון, ועדת ברודט, להטיל על מערכת הביטחון להתייעל בסכום מצטבר של 30 מיליארד שקל בתוך עשור. מאז שהממשלה אישרה את המלצות ועדת ברודט חלפו שבע שנים. האם ההתייעלות הזו התממשה? לא ברור. במערכת הביטחון יישמו חלק ניכר מההמלצות, אך לא חושפים את היקפי החיסכון שהן אפשרו והדעות בנושא חלוקות ביניהם לבין משרד האוצר, שגם לו אין את הנתונים המלאים הנוגעים לניהול תקציב הביטחון. באין יכולת ציבורית לבדוק האם מערכת הביטחון התייעלה או לא, למערכת הפוליטית ולמשרד האוצר יהיה קשה לדרוש התייעלות נוספת.