תקציב החינוך תחת זכוכית מגדלת: 48 מיליארד שקל ו־4 חורים שחורים

תקציב משרד החינוך צפוי להגיע השנה לשיא כל הזמנים - 48 מיליארד שקל. אם מחשיבים גם את תקציב מערכת ההשכלה הגבוהה מגיעים ל־57 מיליארד שקל. לא לחינם אמר לאחרונה שר החינוך לשעבר ח"כ שי פירון כי תקציב מערכת החינוך עבר את תקציב מערכת הביטחון (תלוי איך סופרים, אבל בספירה מסוימת הוא צודק).

רגע לפני שנפתחת שנת הלימודים תשע"ו, ועשר שנים בדיוק לאחר שהוגש לממשלה דו"ח דוברת לבחינת תקציב מערכת החינוך, "כלכליסט" מגיש ארבע שאלות למחשבה על התקציב השני (או הראשון, אם לזרום עם פירון) בגודלו מבין תקציבי משרדי הממשלה. 

1. אם תקציב החינוך כל כך גדול, למה ההורים עדיין נדרשים להוציא כל כך הרבה כסף נוסף מכיסם על חינוך?ֿ

בישראל מתקיים פרדוקס: אנחנו מוציאים הרבה מאוד כסף על חינוך (יותר מהממוצע ב־OECD במגוון דרכי חישוב), אולם הישגי התלמידים נמוכים ביחס למדינות ה־OECD. אחת הסיבות לכך יכולה להיות שתקציב החינוך בישראל אינו מחולק באופן יעיל. כלומר, על כל שקל שהממשלה מוסיפה לחינוך, חלק קטן יחסית מגיע לחינוך נטו. ככה זה כשעל כל מנהל יש שניים־שלושה מפקחים שונים מטעם משרד החינוך, הרשות המקומית ולפעמים גם מטעם רשת החינוך.

סיבה נוספת יכולה להיות איכות נמוכה של שירותי החינוך, בין שברמת המורים וברמת חומר הלימוד ובין שברמת העזרים שעומדים לרשות התלמידים. יתרה מזאת, משרד החינוך מתקצב בעיקר את משכורות המורים ופחות מזה את המעטפת החינוכית (מהסעות לתלמידים ועד ציוד משרדי). את התקציבים האלה צריכות להשלים הרשויות המקומיות, שרובן נאבקות עם קשיים תקציביים משלהן.

כשזה המצב, מובן יותר מדוע ההורים רוצים להשקיע יותר בחינוך. הרצון של ההורים פוגש את את רצונם של מנהלי ומנהלות בתי הספר לשים ידיהם על תקציבים נוספים, ומתקבל מתכון לסחרור בתשלומי ההורים — לא רק אלה שמאושרים רשמית בידי ועדת החינוך של הכנסת, אלא בתשלומים הנוספים, האפורים יותר, שמממנים למשל את התל"ן (תוכניות לימודים נוספות, לרוב מדובר בלימודי העשרה, אבל לעתים מדובר בשעות לימוד קונבנציונליות שמתרחשות בזמן מערכת הלימודים הבסיסית), את העסקת המורים הנוספים בשביל להקטין את הצפיפות בכיתות ואת השיעורים הפרטיים אחר הצהריים.

אבל האמת היא שגם אם מערכת החינוך היתה מושלמת, ייתכן מאוד שההורים עדיין היו מעוניינים להוסיף כסף מכיסם בשביל להעניק לילדיהם שירותי חינוך טובים יותר. זה יכול להיות בגלל סיבות פסיכולוגיות (ההורים עובדים שעות ארוכות ורוצים לפצות את ילדיהם, או להם חינוך טוב יותר מזה שהם קיבלו בכל מחיר), מעמדיות (הורים משכבות חזקות יכולים לרצות להעניק לילדיהם תוספת על החינוך הסטנדרטי, גם אם הוא מעולה) או סתם לחץ חברתי ("כל ההורים נותנים כסף, אני לא אתן בשביל הילד שלי?").

המצב הזה מזכיר מאוד את מה שקורה במערכת הבריאות, שם הציבור משלם על עוד ועוד ביטוחי בריאות ורפואה פרטית, מתוך תחושה שאינו יכול לסמוך על המערכת הציבורית. הדרך הטובה ביותר לפתור את התחושה הזו ולהקטין את הצורך של ההורים להוסיף עוד מכיסם (גם אם לא להעלים אותו) היא על ידי חיזוק המערכת הציבורית. לשם כך משרד החינוך יכול להשתמש בכלים כמו שיפור איכות ומעמד המורים, שיפור הייחודיות של בתי הספר (ראו שאלה אחרונה), הגדלת השקיפות בשביל שההורים יידעו כמה תקציב הילדים שלהם מקבלים, מה הם לומדים ואיך זה בהשוואה לבתי ספר אחרים, ובעיקר להתמקד בתפיסה אחת ולא לנסות גישות שונות לחלוטין בכל פעם שמתחלף השר.

2. איך מסבירים את הפער בין היחס הגבוה (יחסית) בין מספר המורים לתלמידים, לצפיפות הגבוהה (יחסית) בכיתות?

האמת היא שזו שאלה שאין לה תשובה ברורה במערכת החינוך. יכולות להיות לכך כמה סיבות.

למשל, שבתוך מערכת השעות ישנן שעות אוויר לא מעטות. כלומר, שעות שהממשלה מתקצבת, אבל בפועל לא באות לידי ביטוי בשעות של ממש בכיתה אלא בתוספות שכר למורים.

כמו כן, ייתכן שמכיוון שבישראל יש מגוון גדול מאוד של מקצועות לימוד בהשוואה לעולם, התקציב של משרד החינוך מממן אמנם הרבה מאוד מורים, אבל לא כיתות לימוד. כלומר, יותר מורים מלמדים בכל כיתה, והכיתות עדיין צפופות.

ולבסוף, בישראל ישנם זרמי חינוך רבים, ומכיוון שבחלקם מתקיימת הפרדה מגדרית, כלומר הבנים לומדים בנפרד מהבנות, המשמעות היא כי התקציב מתחלק באופן לא שוויוני. כך, זרם אחד (הממלכתי־דתי בעיקר) מקבל יותר מורים וכיתות קטנות יותר, ואילו הזרם המרכזי (הממלכתי) מקבל כיתות צפופות.

3. איך זה שהתלמידים הערבים מקבלים תקציבים כל כך נמוכים לעומת כל התלמידים האחרים, והאם משהו צפוי להשתנות השנה?

על פניו כל תלמיד בישראל אמור ללמוד אותו מספר שעות בשבוע ולזכות לאותו תקצוב, ללא קשר למגזר שאליו הוא שייך. המציאות, אם נאמר זאת בעדינות, שונה מאוד. על פי נתוני משרד החינוך, היחס בין מספר התלמידים למספר שעות הלימוד בבתי ספר יסודיים בחינוך הממלכתי־דתי עומד על 1.84, בחינוך הממלכתי־עברי על 1.56, בחרדי על 1.55 ובממלכתי־ערבי רק על 1.3. המשמעות היא שתלמיד עם כיפה סרוגה זוכה ל־41% יותר שעות לימוד מתלמיד ערבי וכ־17% יותר מתלמיד יהודי חילוני.

אחת הסיבות העיקריות לפער הזה היא שיטת התקצוב של המערכת. התקצוב עובד לפי תקני כיתות, שברוב שכבות בית הספר היסודי מוגדרות כ־40 תלמידים. כך, במקומות שבהם יש פחות מ־40 תלמידים בכיתה היחס גדול יותר מבמקומות שבהם יש 40 תלמידים. במגזר הממלכתי־דתי מתאפשרות כיתות קטנות יותר, בין השאר בזכות תקציבי ההפרדה המגדרית בין בנים לבנות, וכאשר מוסיפים לכך תקציבים ייעודיים לשעות הוראה של רבנים מתקבלת התמונה לעיל.

(אילוסטרציה) צילום: שאטרסטוק

אגב, הנתונים הם של שנת הלימודים תשע"ב, כלומר לפני ארבע שנים. בפתחה של שנת 2016 משרד החינוך עדיין לא פרסם נתונים עדכניים יותר לגבי התקצוב של כל תלמיד בכל בית ספר.

משהו מהפער הזה אמור היה להיסגר בשנה האחרונה, עם פרויקט סל הטיפוח שהחל שר החינוך הקודם שי פירון בבתי הספר היסודיים ובחטיבות הביניים, ומוסיף שעות הוראה לתלמידים ברשויות מקומיות חלשות, בחלקן הגדול ערביות. עוד חלק קטן מהפער אמור היה להיסגר בשנה הבאה בעזרת דיפרנציאליות של תמיכת משרד החינוך בתקציבי שירותי העזר השונים, שמועברים לרשויות המקומיות לצורך תשלום משכורות למזכירות, ספרניות, הסעות לבתי הספר ועוד. אך לחץ של מרכז השלטון המקומי, שטען כי מדובר בפגיעה בלתי מידתית בתלמידים ברשויות שאינן בשלושת העשירונים הנמוכים, מנע את אישור הסעיף בממשלה. עתה יושב צוות של הרשויות עם נציגי משרדי האוצר, החינוך והרווחה במטרה להגיע להסכמה על מודל תקצוב דיפרנציאלי חדש.

לפחות על פי מה שנראה כרגע, הפערים בין הצדדים כה עמוקים, שגם אם תהיה הסכמה בסופו של דבר לא יהיה מדובר במהפכה שתעביר תקציבים מהחינוך הממלכתי־דתי ומהרשויות החזקות אל שאר התלמידים, אלא לכל היותר בתיקונים קוסמטיים. אם להוסיף על כך את העובדה ששר החינוך נפתלי בנט מחויב לציבור הבוחרים שלו שמגיע ממגזר הכיפות הסרוגות, מהפכה משמעותית בתקצוב — כזו שבאמת תאפשר שוויון הזדמנויות לכל תלמיד ללא קשר למגזר ממנו הוא בא — לא נראית באופק.

4. האם פתיחת אזורי הרישום לבתי הספר היסודיים הצליחה לשפר את איכות מערכת החינוך?

ב־2010 החליטה הממשלה להתחיל בפיילוט של פתיחת אזורי הרישום לבתי הספר היסודיים. החשש היה כי פתיחת אזורי הרישום, כלומר שההורים יוכלו לבחור לאיזה בית ספר לשלוח את הילד, תביא ליצירת בתי ספר חזקים לבני השכבות המבוססות ולבתי ספר חלשים שיהוו גטאות למשפחות משכבות חלשות.

בפועל, מחקר שפרסמה לאחרונה הרשות למדידה והערכה במשרד החינוך מעיד כי הפיילוט הצליח (בשנה שעברה הפיילוט התרחב ל־33 רשויות והשנה הוא צפוי להתרחב למתכונת כלל־ארצית), וכי במרבית הרשויות המקומיות שבהן הופעל הוא חיזק את בתי הספר.

יתרה מזאת, המנהלים, המורים וההורים שהשתתפו במחקר ציינו כי ההסתגרות בבתי ספר חזקים מול חלשים התקיימה עוד לפני פתיחת אזורי הרישום, שכן בתי הספר הם שכונתיים והשכונות לרוב מתהוות סביב מעמד סוציו־אקונומי מסוים. כלומר, תושבים חזקים נוטים לעזוב שכונות חלשות ולהתקבץ בשכונות חזקות, וכך נוצרים מעצמם בתי ספר חזקים מול חלשים. פתיחת אזורי הרישום דווקא מסייעת בחיזוק בתי הספר החלשים.

איך? הדבר נעשה על ידי יצירת בידול וייחודיות לכל בית ספר. למשל, בתי ספר ששמים דגש על מוזיקה או על ספורט או על איכות הסביבה, בניסיון למשוך אליהם הורים שהנושא הנבחר מדבר אליהם. המחקר מעיד כי ההתמחות הייחודית היא אמנם משנית בחשיבותה להורים (המיקום הגיאוגרפי והניסיון מאחים בוגרים חשוב להורים הרבה יותר), אבל הם בהחלט הביאו זאת בחשבון.

כמו כן, משום שיצירת האופי הייחודי של בתי הספר לוותה על ידי משרד החינוך (באורח יוצא דופן) גם על ידי תקציבים בעיקר לבתי ספר חלשים וגם על ידי ליווי פדגוגי ומקצועי, ומכיוון שפתיחת אזורי הרישום נעשתה בהדרגה, המחקר קובע כי הפיילוט הצליח ברובו ואף הצליח לחזק בתי ספר חלשים יותר. "תחרות מצמיחה", קוראים לזה במשרד החינוך.