חשיפת "כלכליסט": המדינה מפסידה 4 מיליארד שקל מתמלוגי חצץ

בימים שבהם הממשלה מטילה גזירות כלכליות כבדות על הציבור, באמצעות העלאת מס ההכנסה והמע"מ, ובמקביל מקצצת בתקציב המשרדים השונים, מדהים לגלות כיצד המדינה ויתרה בקלות על הכנסה של כ־4 מיליארד שקל בעשר שנים. לידי "כלכליסט" הגיע דו"ח שנגנז על ידי מינהל מקרקעי ישראל ובו המלצה להעלות באופן הדרגתי את התמלוגים שגובה המדינה ממחצבות חצץ ואבן בכמעט פי עשרה. יישום המלצות הדו"ח היה מכניס לקופת המדינה יותר מ־400 מיליון שקל נוספים בשנת 2012 בלבד.

בשנה האחרונה עמד במרכז תשומת הלב נושא תמלוגי הגז, לאחר שוועדת ששינסקי המליצה להגדיל את הכנסות המדינה ממאגרי הגז באופן משמעותי. אך כשם שמאגרי הגז הם משאב ציבורי, כך גם מחצבי החצץ והאבן המספקים חומרי גלם חיוניים למשק הבנייה והסלילה. ענפי הבנייה והסלילה הנם מהענפים המובילים בפעילות הכלכלית במשק הישראלי והיקף ההשקעות בהם ב־2008 הסתכם בכ־60 מיליארד שקל. אולם, בדו"ח שהוזמן על ידי מינהל מקרקעי ישראל ב־2008 והגיע לידי "כלכליסט", נכתב כי הכנסות הממשלה ממכירת חומרי גלם לענפים אלו זעומות ועומדות על כ־3% בלבד.

המחצבות יחזרו למינהל מקרקעי ישראל עד 2033

חצץ מהווה כ־73% מכלל הצריכה של חומרי כרייה וחציבה. החל מ־1993 מחויב מינהל מקרקעי ישראל לפרסם מכרזים לאתרי כרייה וחציבה, שבמסגרתם נקבעים התמלוגים שישולמו למדינה על ידי תחרות בין החברות. אולם, בישראל קיימות כ־30 מחצבות חצץ ואבן שקיבלו אישור לפעול לפני שהונהגה חובת המכרז. ב־2005 הוארך הפטור ממכרז למחצבות אלו, בחלק מהמקרים עד לשנת 2033. בסוף תקופה זו יוחזרו המחצבות למינהל מקרקעי ישראל.

מחצבת מודיעים ליד שוהם השייכת לתעשיות אבן וסיד צילום: אוראל כהן

בשנת 1997 החליטה ועדת שרים לענייני ביקורת המדינה להטיל על משרד התשתיות ומינהל מקרקעי ישראל בשיתוף משרד האוצר, להקים ועדה לבחינת מודל התמלוגים שתקבל המדינה על חצץ ואבן. ועדת ההיגוי שהורכבה מנציגי שלושת המשרדים הטילה על חברת "חושבה" לבצע את בחינת מודל התמלוגים. ב־2003 החליטה הממשלה כי יש להעלות את גובה התמלוגים המשולמים למינהל בגין חציבת אבן בשיעור של 80%, זאת עוד בטרם הוגשה המלצת ועדת ההיגוי. בנובמבר 2003 הגישה חברת "חושבה" את המלצותיה שלפיהן גובה התמלוג של חצץ ואבן צריך לעמוד על 2.50 שקלים לטונה. עמדת משרד האוצר היתה שהתמלוג הראוי לחצץ ואבן אמור להיות 2.80 שקלים לטונה חצץ. החל מ־2007 מעודכנים התמלוגים על חצץ ואבן בהתאם לשינויים במדד מוצרי המחצבה המתפרסם על ידי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. נכון ל־2012, עומד התמלוג שמשלמות מחצבות אלו על 3.59 שקלים לטונה.

אוכלים חצץ להרים מה שמונח מתחת לאף במקום להמציא מנגנונים לגירוד מסים זעומים, הגיע הזמן שהמדינה תיקח בעלות על משאבי הטבע שלה שאול אמסטרדמסקי, 3 תגובות לכתבה המלאה 

ב־2008 הטיל מינהל מקרקעי ישראל על הכלכלן רן חקלאי לבחון את שיעור התמלוגים שמשלמות 30 מחצבות הפטור למדינה. בדו"ח שהגיש חקלאי ב־2009 למינהל, מומלץ להעלות את התמלוגים בכמעט פי עשרה באופן הדרגתי, כך שיעמדו על 22.7 שקל לטונה חצץ ב־2014. לפי המתווה שהציע, יועלו התמלוגים ל־6.65 שקלים לטונה חצץ ב־2010, ואחר כך ל־10.66 שקל ב-2012 ול־18.69 שקל ב־2013. החל מ־2014 יעודכנו התמלוגים מדי חצי שנה לפי מדד הבנייה והסלילה של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.

העלאת התמלוגים לא תשפיע על מחירי הדירות

בדו"ח שהגיש חקלאי נכתב כי התמלוג למחצבות הפטורות ממכרז צריך לשקף את התמלוג שהמדינה היתה מקבלת לו אלו הוצאו למכרז. כמו כן, מדגיש חקלאי את המחסור בחצץ הנובע מהקשיים לאישור מחצבות חדשות באזורי הבנייה המבוקשים במרכז הארץ, וזאת בשל השלכות סביבתיות. חקלאי מציין בדו"ח כי מחיר טונה חצץ בשוק עומד על כ־30.91 שקל, כולל עלות הובלתו למרחק של כ־20 ק"מ.

ההנחה הבסיסית במודל הקיים של התמלוגים היא שהמדינה היא שותף עסקי של בעל המחצבה, אך חקלאי כותב כי "הנחה זו אינה נכונה. המדינה איננה שותף עסקי ולא מתקיימת חלוקת רווחים. המדינה גובה תשלום קבוע החל על כל המחצבות שאיננו תלוי ברווחים המשתנים".

חקלאי כותב עוד כי העלאת התמלוגים על חצץ ואבן לא תשפיע בהכרח על מחירי הדירות. על פי הדו"ח, מחירי הדיור מושפעים באופן עקיף בלבד מעלויות הבנייה, ומרכיב חומרי הבנייה אינו עולה על מחצית האחוז מחיר הדירה.

"הביקושים לדיור מושפעים ממגוון משתנים וייקור אחת התשומות לא בהכרח גורם לייקור המוצר הסופי", נכתב בדו"ח.

חקלאי מסביר בדו"ח גם כי המדינה, שמהווה מחד מונופול ומאידך רגולטור, צריכה לקבוע את מחיר התמלוג הנכון תוך התייחסות למחסור בחומרי הגלם ולמחיר החלופות של החומרים הללו במשק. התמלוג הוא תשלום שמעבירים בעלי ההרשאות למדינה עבור חומר הגלם שאותו הם רוכשים. המדינה מוכרת את חומר הגלם במצבו הטבעי, כאשר עלויות החציבה, העיבוד והשינוע אינן חלות עליה.

התמלוג המוצע אמור לחול על כל מחצבות הפטור עד למועד השבתן למינהל מקרקעי ישראל והוצאתן למכרז. רוב המחצבות האלו מצויות קרוב יותר לאזורי הביקוש מאשר המחצבות העומדות לצאת במכרזים, ובמצב כזה, מסביר הדו"ח, יש להן יתרון משמעותי בתחרות. גובה התמלוג לפי ניתוח הדו"ח צריך לשקף את התמלוג שהמדינה היתה מקבלת לו הוצאו המחצבות למכרז על גובה התמלוג. אחרת יוצא מצב שבו בעלי המחצבות הפטור לא רק שזכו להמשך הפקת רווחים, אלא שגובה התמלוג נמוך יחסית למחיר הריאלי שלו.

לפי הדו"ח שהגיש חקלאי, כמעט כל אספקת החצץ כיום ובשנים הקרובות - העומדת על כ־40 טונות חצץ בשנה - מקורה במחצבות הפטור. לכן העלאת התמלוג המוצעת תביא לתוספת הכנסות לקופת המדינה בהיקף של כ־4 מיליארד שקל לאורך עשר שנים. לשם השוואה, על פי הדו"ח הכספי השנתי של החשבת הכללית באוצר לשנת 2012, התמלוגים שמקבלת המדינה על חצץ וחול לפי מודל התמלוגים הנוכחי עומדים על 1.75 מיליארד שקל לאורך 20 שנה.

אולם, הנהלת מינהל מקרקעי ישראל החליטה לא לאמץ את המלצות הדו"ח, שהיא עצמה הזמינה, ובמקום זה החליטה למנות "צוות מחצבות" מתוך עובדי הנהלת המינהל שיבדוק את עבודתו של חקלאי ויגיש את המלצותיו.

תשע מחצבות שייכות לתעשיות אבן וסיד

האגודה לצדק חלוקתי הגישה בקשה לממונה על חופש המידע במנהל מקרקעי ישראל כבר במרץ השנה לקבל לידיה את הדו"ח של חקלאי, אולם נתקלה בהתעלמות מתמשכת של המינהל.

מבין 30 המחצבות הפטורות ממכרז, תשע שייכות לחברת תעשיות אבן וסיד, השייכת לקבוצת תעשיות רדימיקס שבבעלות סמקס המקסיקנית. לפי הנתונים בדו"ח, תפוקת החצץ של מחצבות תעשיות אבן וסיד עומדת על כ־10.6 מיליון טונות בשנה. החברה השנייה בגודלה בתחום חציבת החצץ היא הנסון השייכת לחברת היידלברג צמנט הגרמנית. תפוקת החצץ של מחצבות הנסון עומדת על כ־5.5 מיליון טונות בשנה.

החברות הנמצאות במקומות השלישי, הרביעי והחמישי מבחינת תפוקת החצץ הן מחצבות ורד רויכמן, שפיר הנדסה אזרחית וימית ומחצבות כפר גלעדי. תפוקת החצץ של חברות אלו עומדת על 1.9–4.1 מיליון טונות בשנה.

לפי ניתוח הביקוש למשאבי הבנייה והסלילה ותפוקת המחצבות בעשור הקודם, נטען בדו"ח כי היקף כריית החצץ בשנים האחרונות קבוע פחות או יותר. בדו"ח נכתב גם כי קיים ביקוש קשיח לחומרי הגלם שאינו מושפע מעלייה במחיר. ממינהל מקרקעי ישראל לא התקבלה תגובה.