הבשורות ברפורמת הפרגולות: בשנה הבאה נסגור את המרפסת
מכונים פרטיים יאשרו בנייה של בתים חדשים, תוספת של פרגולה לא תצריך היתר, סגירת מרפסת תאושר תוך 45 יום ושכונות חדשות יקודמו בנוהל מקוצר. כלכליסט מציג: כך אמורה מהפכת התכנון להשפיע על הבנייה בישראל
מהפכת התכנון שמבקש להעביר שר הפנים גדעון סער אמנם מכונה רפורמת הפרגולות, אך למעשה היא מתייחסת לשורה ארוכה של נושאים: ממתן פטור מהיתר למי שבונה פרגולה בחצר ועד אישור מזורז להקמה של שכונות שלמות. למרות שסער לא המציא את התוכנית, אלא רק פירק אותה לגורמים לאחר שרפורמת המרפסות של נתניהו נתקעה במושב הקודם של הכנסת, נראה כי הפעם הסיכויים של הרפורמה לעבור טובים יותר.
- המועצה הארצית אישרה את "רפורמת הפרגולות" של גדעון סער
- קבורת חמור של התכנון בישראל
- סופית: ההצבעה על רפורמת המרפסות לא תבוצע במושב הכנסת הנוכחי
הסיבה לכך היא שבמשרד הפנים החליטו להגיש בשלב ראשון הצעת חוק קלה יחסית לעיכול שתעסוק בזירוז הרישיונות הניתנים לתוספות בנייה ובייעול עבודת ועדות התכנון. רק לאחר מכן, בשלב מתקדם יותר, יטופלו הנושאים הכלכליים שנעוצים בהצעה: מהיטלי ההשבחה והפיצויים שישולמו ועד סוגיות הנוגעות לאכיפה ועונשין.
בעוד רפורמת המרפסות שניסה נתניהו להעביר הציעה חוק תכנון ובנייה חדש, הרפורמה שמבקש כעת סער להעביר מסתפקת בתיקונים לחוק הקיים. כיצד תשפיע עלינו הרפורמה? "כלכליסט" מציג את ההשלכות המרכזיות שיהיו לה על הליכי התכנון בישראל.
תוכניות בנייה קטנות
אישור בזק בוועדה המקומית תוך 8 חודשים במקום במחוזית
בכל רגע נתון נמצאות 4,000 תוכניות בנייה בשלבי אישור בוועדות התכנון המקומיות, המחוזיות ובמועצה הארצית לתכנון ובנייה. למרות שיש 120 ועדות תכנון מקומיות, אלה כמעט משוללות סמכויות תכנון. כיום, שש ועדות תכנון מחוזיות נותנות מענה ל־2.5 מיליון משקי בית. הרפורמה המוצעת תעביר לסמכות הוועדות המקומיות תוכניות מתאר קטנות, התופסות 76% מהיקף העבודה של הוועדות המחוזיות. המדובר בתוכניות ל־20 יח"ד או פחות.
במקום לחכות בתור לוועדה המחוזית, שלה לוקח בממוצע 3.5 שנים לאשר כל תוכנית, יוכל יזם המעוניין להקים מתחם קטן של עשרה קוטג'ים למשל או בניין בן פחות מ־20 יחידות דיור להגיש את התוכנית לאישור הוועדה המקומית.
ולא רק שלא יצטרך לחכות להחלטת הוועדה המחוזית, הוועדה המקומית שלאחר הרפורמה אמורה להיות יעילה במיוחד: משרד הפנים יקציב לוועדה פרק זמן של 8־12 חודשים לכל היותר על מנת לאשר את התוכנית.
מה ייעשה לוועדות שלא יעמדו בפרקי הזמן הנדרשים? ייתכן שמאלה יוריד משרד הפנים סמכויות. במקביל יתכן שיתווספו סמכויות (כגון אישור תכניות פינוי־בינוי) לוועדות מצטיינות שמאשרות תכניות בפרק זמן קצר.
העברת תוכניות המתאר הקטנות למגרש של הוועדות המקומיות עשויה להוזיל בצורה משמעותית את הבנייה. ממחקר שערכה בעבר פירמת ראיית החשבון BDO זיו האפט עבור התאחדות בוני הארץ עלה כי כ־11% ממחירה של דירה ממוצעת במרכז הארץ נובע בבירוקרטיה הקיימת בוועדות התכנון.
ניתן להניח, שאם הליכי התכנון יקוצרו בחצי, תרד העלות בשיעור דומה, וניתן לקוות שכאשר יתקצרו הליכי התכנון (הדורשים מהקבלנים תשלום לאדריכלים, משפטנים ויועצים) תרד מחירה של דירה בכמה אחוזים.
הביקורת העיקרית נגד העברת סמכויות לידי הוועדות המקומיות, נוגעת לחשש מפני מעשי שחיתות. במשרד הפנים מבטיחים להקים מנגנוני פיקוח על הוועדות המקומיות, שיבטיחו שקיפות. "ריכוזיות איננה כלי למיגור שחיתות", אמרה ל"כלכליסט" אדריכלית הרפורמה, מנהלת מינהל התכנון במשרד הפנים בינת שורץ־מילנר, בשבוע שעבר. "המשך המצב הקיים, שבו הוועדות המחוזיות מתפקדות בפועל כוועדות מקומיות, לא נותן מענה לחששות אלו, וכולנו כאזרחים משלמים את המחיר על חוסר היעילות שבכך".
לדברי האדריכל גיל שנהב ממשרד כנען שנהב אדריכלים, "בוועדות המקומיות יושבים אנשים אחראיים ומקצועיים ולכן אינני רואה חשש שהוועדה המקומית תפעל בחוסר מקצועיות או תבצע מחטף על חשבון תושביה. מניסיוני, פעמים רבות הועדות המקומיות זהירות יותר בהחלטותיהן מהוועדות המחוזיות, משום שהן רואות לנגד עיניהן את טובת התושבים".
מתחמים בינוניים
קומפלקסים של עד 200 יח"ד יאושרו תוך שנה וחצי בלבד
יזמי נדל"ן למגורים או קבוצות רכישה שמתארגנות לרכוש קרקע במשותף ולהקים עליה קומפלקס של עד 200 דירות צריכים לקבל את אישור הוועדה המחוזית לתוכנית הבנייה שלהם. כמה זמן הם מחכים? פרק הזמן שבו מתגלגל תהליך אישורה של תוכנית בוועדות המחוזיות בישראל, על פי משרד הפנים, נע בין 2.8 שנים (בתל אביב ובמחוז דרום) ל־4.5 שנים (בוועדה המחוזית של מחוז מרכז). אם נוסיף לפרק זמן זה את משך הזמן לקבלת היתר בנייה מהרשות המקומית העומד על כשלוש שנים על פי בנק ישראל, ועוד שנתיים וחצי של בנייה, תקבלו דירה אחרי עשור.
הרפורמה המוצעת קובעת שמרגע הגשת התוכנית לוועדה המחוזית יעברו לא יותר מ־18 חודשים, לעומת 3.5 שנים בממוצע שלוקח כיום לאשר תוכנית. במשרד הפנים מעריכים כי העומס שיירד מהוועדות המחוזיות עם העברת הסמכות לאשר תוכניות קטנות לוועדות המקומיות (76% מעבודת הוועדות המחוזיות כיום) יאפשר להן לאשר תכניות גדולות יותר תוך שנה וחצי, לכל היותר.
שכונות חדשות
הוועדה המחוזית תאשר תוכניות מתאר ליישובים תוך שנתיים
למרות שהתכניות הגדולות למגורים, בהיקף של מעל 200 יחידות דיור, מהוות רק 11% מעבודת הוועדות המחוזיות, על־פי נתוני משרד הפנים, הן אלה שמטבע הדברים מייצרות את היצע הדירות הגדול ביותר במדינה.
מכיוון שתוכניות של יזמים למגדלים עם מאות דירות צריכות להתיישב עם תוכנית המתאר הכוללת של היישוב, במקרים רבים ניתן לדון בהן רק לאחר שתוכנית המתאר הכוללת ליישוב אושרה.
"הוועדה המחוזית לא תאשר תוכנית של יזם לגורד שחקים אם בפניה מונחת תוכנית מתאר חדשה ליישוב, שטרם אושרה, ושגורד השחקים אינו מתיישב עימה בהכרח", מסביר עו"ד אמיר שפיצר, מומחה לדיני מקרקעין. "הוועדה תאמר ליזם, 'תמתין עד לאישור תוכנית המתאר הכוללת לישוב'".
עבור היזם שממתין לאישור תוכנית המתאר הכוללת לישוב, הרפורמה החדשה של סער מספקת בשורה מסוימת: עם יישום הרפורמה, תדרוש המדינה מוועדות התכנון המחוזיות לאשר תכניות מתאר כוללות לישוב בפרק זמן של שנתיים, מה שמקצר את התהליך בכשנה וחצי, בממוצע.
"הרפורמה החדשה תפנה זמן לוועדות המחוזיות לעסוק בתפקידן המהותי - מדיניות ואסטרטגיה של תוכניות מתאר", אומר שנהב. "סוף סוף, הוועדה המחוזית תהיה הסמכות הגבוהה לנושאים אסטרטגיים שאת החלטותיה תיישם הוועדה המקומית".
אילוסטרציה צילום: שאטרסטוק עם זאת, טוען שנהב כי "החשש הגדול הוא שללא תוספת כוח אדם ומשאבים לוועדות המחוזיות, גם החוקים הטובים ביותר יישארו 'על הנייר'. אני נתקל בלא מעט פרויקטים שכוללים אלפי דירות ותקועים בגלל תור ארוך בדרך לדיוני הוועדה, המתכנסת אחת לחודש".
בניית פרגולות
תוספות קטנות יהיו פטורות מהצורך לקבל היתר בנייה
אחת המטרות המרכזיות של הרפורמה היא לייצר אבחנה בין תוכניות כבדות, למשל תוכניות לבניית שכונות חדשות, לבין תוכניות שמוגשות על ידי בעלי דירות ובתים פרטיים לביצוע תוספות מינוריות. בזכות התבטאותו של סער הרפורמה אמנם זכתה לשם "רפורמת הפרגולות", אך הכוונה היא גם לתוכניות נוספות שעד כה נדרשו לאישורים מצד הוועדות המקומיות ויזכו מעתה למסלול רישוי מקוצר.
סער עצמו ייצטרך לקבוע באילו מקרים ניתן יהיה לקבל פטור מהיתר. נכון להיום, נראה שמדובר יהיה בעיקר על מקרים שבהם יוגשו בקשות לבניית פרגולות, גדרות, מזגנים, דודי שמש ורמפות גישה לבעלי מוגבלויות - כלומר, שימושים שההשלכה ההנדסית והסביבתית שלהם פחותה.
על פי הרפורמה, בעתיד יוכל סער לקבוע שימושים נוספים שיכנסו לרשימה. עבור מי שמבקש כיום תוספת של פרגולה, מדובר במהפך של ממש, שכן כיום מדובר בהליך שנמשך כחצי שנה לפחות, זמן שייחסך לגמרי מהאזרח שידרש בסך הכל להודיע על כוונותיו לרשות. על מנת שלא יהיו חריגות בניה וכדי שהתוספת תהיה תואמת לרוח הסביבה יקבעו במשרד הפנים תנאים לסוגי המבנים והעבודות. מעבר לקיצור זמן ההמתנה מדובר בהפחתה של אלפי תיקים מטיפולן של הרשויות המקומיות והפחתה משמעותית בעומס כך שאלה יתפנו לטפל בתיקים חשובים יותר.
לצד המהפיכה שמייצרת הרפורמה נשמעת כבר עתה ביקורת המתייחסת בעיקר לאכיפה הקיימת במקרים שבהם מבוצעות כיום חלק מהפעולות שאמורות לזכות לפטור מהיתר. "אתה מכיר מישהו שביקש היתר למזגן או לדוד שמש? ממילא לא אוכפים את הדברים האלה ואיש לא מתייחס לכך", אומר עו"ד דוד בסון, המתמחה בתכנון ובנייה. בסון מתקשה להאמין כי יינתן פטור לפרגולות היות שמדובר בתוספת בעלת היבטים בטיחותיים שדורשים אישור מהנדס בניין.
סגירת מרפסות
מחסנים, גדרות וחדרים קטנים יאושרו תוך 45 יום
לצד הפטור מהיתר מציעה הרפורמה ברישוי לספק היתרי בניה בטווח זמנים מקוצר במקרים שבהם מדובר בשימושים ובעבודות המוגדרים כבעלי השפעה מועטה מבחינה הנדסית, סביבתית ומרחבית. בשלב זה לא נקבע עדיין אילו שימושים יכללו בהגדרה זו וההחלטה הסופית תתקבל על ידי שר הפנים, אך הערכות הן כי מדובר יהיה בתוספת של מחסנים בחצרות, סגירת מרפסות ותוספת חדרים בשטח של עד 25 מ"ר.
לפי הרפורמה, מי שיבקש לקבל היתר עבור שימושים כאלה יוכל לקבל אותו במסלול מקוצר בתוך 45 יום מזמן קליטת בקשתו. בכוונת משרד הפנים כי 50% מתוכניות הבניה בישראל יכללו בעתיד תחת ההגדרה של פטור מהיתר או היתר מקוצר של עד 45 יום. מדובר בבנייה שכבר כיום קבלת ההיתר עבורה אורכת כשנה בממוצע (תלוי באיזה רשות מדובר), כך שעבור בתים רבים בישראל זהו גלגל הצלה רציני. כך למשל, משפחה שתבקש להגדיל את ביתה בשל הרחבת המשפחה לא תידרש להמתין זמן רב בצפיפות ותקבל היתר במהירות. חשוב לציין בהקשר זה, כי כבר כיום ישנם לוחות זמנים שלא מתקיימים על ידי רשויות התכנון, והרשויות "מחזירות" תוכניות עם בקשות שוליות לתיקונים כדי להקנות להן זמן נוסף לאישור התוכנית. לכן יש לבחון את הליך זה שוב כשנה לאחר שייושם.
יישום תמ"א 38
הוועדה המקומית תאשר תוכניות בנייה מורכבות יותר תוך 90 יום
ביתר התוכניות הנוגעות למשל לבניית בית חדש, תמ"א 38 או לתוספות בנייה משמעותיות שמעבר לסגירת מרפסת או הוספת מחסן בחצר (למשל, תוספת של קומה) מעמידים במינהל התכנון את יעד הזמן לקבלת היתר בכ־90 יום. מדובר בכל אותם מקרים שבהם מדובר בתוכניות שנמצאות בסמכות הוועדות המקומיות. קבלת היתר עבור תוכניות מסוג זה אורכת כיום לכל הפחות כשנה וברשויות מסוימות אורך זמן האישור אף תקופות ארוכות יותר. הרפורמה מציעה לחלק את זמן האישור עד לקבלת ההיתר לשניים: בשלב הראשון, תבחן הוועדה המקומית את התוכנית מבחינת התאמתה לסביבה ואת ההתנגדויות אליה - הליך זה יימשך כ־45 יום. משם, תמשיך התוכנית במסלול הרישוי למכון בקרה חיצוני.
המכון יבחן בעיקר את ההיבטים ההנדסיים והתכנוניים של התוכנית. הליך זה יימשך 45 יום נוספים, כך שבסיכומו של דבר יתקבל ההיתר לבניית בית חדש תוך 90 יום בסך הכל. חשוב לציין, כי מעבר לבדיקות הנדרשות לצורך קבלת ההיתר, המכון יבצע בדיקה נוספת של התוכניות, מעבר לאנשי המקצוע שנשכרו על ידי מבקש ההיתר. בקרה זו נועדה לשמש זוג עיניים נוסף על התוכנית ולמנוע כשלים. בשורה התחתונה, שינוי זה בהליכי הרישוי הינו המשמעותי ובהשפעתו על שוק הנדל"ן כיוון שביכולתו לייצר יחידות דיור בפועל, בניגוד להליכים הקצרים יותר שבהם מדובר רק בתוספות בנייה.
ממשרד הפנים נמסר כי ״מוסד תכנון שלא עמד בלוח הזמנים לאישור תוכנית, יאבד את הבלעדיות שלו על התוכנית. במקרה כזה, הדרך תהיה פתוחה בפני מגיש התוכנית לפנות למוסד תכנון אחר, גבוה בהיררכיה שישלים את הטיפול בתוכנית. הרציונאל בגישה זו הוא פתיחת מערכת התכנון למעין תחרות פנימית בין מוסדות התכנון. האזרח, שעד כה היה כבול בידיה של ועדת תכנון אחת אשר לה ורק לה היו סמכויות לטפל בתוכניתו, יוכל לבחור לפנות לועדת תכנון אחרת שתמשיך ותטפל בתוכניתו מהנקודה אליה הגיעה ועדת התכנון שלא עמדה בלוחות הזמנים. מוסד תכנון אשר באופן קבוע התכניות שלו עוברות למוסד תכנון גבוה ממנו בהיררכיה, בשל אי עמידה בלוחות הזמנים יאבד את יוקרתו, את מקצועיותו ואת מעמדו. הוא ייחלש מאוד על ציר הזמן על כל המשמעויות הכרוכות בכך, לרבות חוסר אטרקטיביות לעובדים, פגיעה בתקציבים שינוי החלטותיו בבתי משפט וכדומה. אנו מאמינים שעצם קיומה של אפשרות למגיש תוכנית לבחור במוסד תכנון אחר, ישפיע לטובה על מוסדות התכנון ותגרום להם להתאמץ ולעמוד בלוחות הזמנים כדי להמנע מפגיעה מתמשכת ועקבית במעמדם. לפיכך, בהצעתנו ישנו אינטרס מובנה לכל מוסד תכנון להתייעל ולעמוד בלוחות הזמנים, כדי לא לפגוע במעמדו, בתקציביו, בהחלטותיו וביוקרתו המקצועית״.
מכוני רישוי פרטיים יורידו לחץ מהוועדות המקומיות
אחד המהלכים המשמעותיים ברפורמה הוא הפרטה של חלקים מהליך הרישוי וקבלת ההיתר והעברתו למכונים חיצוניים. מדובר במהלך המזכיר את הפרטת מכוני הרישוי בתחום הרכב שנעשתה בעבר. המהלך הינו בעל חשיבות לא רק בשל היכולת שלו לקצר את משכי ההמתנה להיתר בניה, אלא בעיקר תפיסתית היות ולראשונה יוצא הליך רישוי הנחשב לרגיש כל כך מידי הרשויות וועדות התכנון.
הכוונה היא ליצור גופים שבהם יועסקו אנשי מקצוע מכל תחומי הבנייה ובעיקר מתחומי ההנדסה והאדריכלות. אנשי המקצוע יקבלו לידם את התוכניות לאחר אישור הרשויות המקומיות, וידרשו לבחון את איכות התכנון והתאמתו לדרישות הרשות.
כמו כן, כיום נדרש לפני קבלת ההיתר להביא אישורים מגורמים שונים, מעין הכנת "טופס טיולים", שמאפשר לסיים את ההליך. הכוונה היא שבמכוני הבקרה יועסקו בקרים שיחזיקו בסמכות לחתום על אותו "טופס טיולים". מדובר בגורמים כגון: פיקוד העורף, כיבוי אש, משרד הבריאות וחברת החשמל.
על פניו, עוד בטרם המהלך יצא לדרכו נראה כי במשרד הפנים ראו את הנולד והגדירו מראש כי הוא זה שיהיה בעל הסמכות לאשר ולפקח על מכוני הבקרה. עיקר החשש בהיבט זה הוא משחיתויות שיחדרו לעבודת המכונים ויקדמו היתרי בניה לגורמים שישלמו על כך. לצורך כך מבקשים במשרד הפנים כי עובדי המכונים יחויבו בסטנדרטים של עובדי ציבור.
(דותן לוי)
