בכל מחיר: הבלוף של הקטנת יצוא הגז

ראש הממשלה בנימין נתניהו, שר האוצר יאיר לפיד, שר האנרגיה והמים סילבן שלום ונגיד בנק ישראל סטנלי פישר הודיעו אתמול כי 60% מהגז הטבעי שיימצא בקידוחים שלחופי ישראל יישמר לשוק הישראלי. מדובר בהחמרה של מסקנות ועדת צמח, הוועדה הממשלתית בראשות מנכ"ל משרד האנרגיה ששריינה מכסת גז נמוכה יותר לשוק הישראלי.

השינוי של המסקנות התבצע לאחר שמספר מאגרי גז התגלו כעקרים ולאור מחאה ציבורית חריפה נגד המסקנות. הממשלה תתבקש לאשר את הנושא בישיבתה השבועית ביום ראשון הקרוב, אולם המאבק נגד הצעד צפוי להימשך ולהגיע ככל הנראה עד לבג"ץ.

היועץ המשפטי לממשלה יהודה וינשטיין וסגנו אבי ליכט התבקשו בשבועות האחרונים להכריע האם אישור המסקנות דורש הליך חקיקה רגיל או שמא אפשר להסתפק באישורן בממשלה בלבד, מכוח חוק הנפט שאינו אוסר יצוא גז. במסיבת העיתונאים שכינס ראש הממשלה נמסר כי הוחלט שאישור היצוא לא חייב לעבור חקיקה בכנסת.

ההערכה היא כי לאור ההתנגדות הציבורית ליצוא, במהלך הדיון בכנסת הח"כים היו מבקשים לשמר עתודות גדולות עוד יותר לשוק המקומי - סיטואציה שאותה מנסים במשרדי הממשלה הרלוונטיים למנוע. ההכשר שנתן היועץ המשפטי לממשלה מאפשר לה לבצע מסלול עוקף כנסת, אולם מעורר ביקורת רבה מטעמים של היעדר שקיפות וקיומו של דיון ציבורי רחב. זו בדיוק הנקודה שהמתנגדים למסקנות צפויים לתקוף בבג"ץ.

הבלוף של הקטנת הייצוא

ההחלטה המקורית של ועדת צמח ביקשה לשריין למשק הישראלי 450 מיליארד מ"ק לתקופה של 25 שנה, כלומר כ־18 מיליארד מ"ק לשנה. ההחלטה המתוקנת שתובא לאישור הממשלה מבקשת להגדיל את העתודות לשוק המקומי כך שיעמדו על כ־540 מיליארד מ"ק ל־30 שנה שהם כ־60% מסך המאגרים המוכחים.

עם זאת, סייג בהחלטה שצפוי לגרור ביקורת נוספת קובע כי מתוך הכמות שתשוריין לטובת השוק המקומי יוכלו החברות לייצא ל"מדינות נלוות", כמו ירדן והרשות הפלסטינית.

באופן תמוה, במשרדי הממשלה נתפסים לעובדה שמכסת היצוא החדשה היא הפחתה דרמטית לעומת מסקנות ועדת צמח, שאישרו לייצא כ־53% מכלל המאגרים. הבעיה בתיאוריה הזאת היא כפולה - ראשית נפח המאגרים עודכן ועלה מאז ועדת צמח בכ־11%, ולכן יש יותר גז לייצא. שנית, בינואר האחרון התקבלה החלטת ממשלה לשריין כמות גז גבוהה לתחבורה, פי 2.5 ממה שוועדת צמח המליצה עליה במקור. השורה התחתונה היא שלאחר החלטת הממשלה מינואר לשריין הרבה גז לתחבורה מכסת היצוא קטנה בפועל לרף עליון של 48% מהמאגרים, וכל מה שעשו משרדי הממשלה עכשיו הוא להנמיך אותו ב־5%–7% נוספים.

במסיבת עיתונאים שהתקיימה אתמול (רביעי) בהשתתפות נתניהו נאמר שהמדינה למעשה הגדילה את הרזרבה למשק מ25 שנה במקום ל30 שנה עכשיו. מאחר ומסקנות ועדת מצח חישבו כמות של 18 מיליארד מ"ק לכל שנת צריכה ממוצעת במשק, שרי האוצר והאנרגיה למעשה הכפילו את בעוד חמש שנים מבלי לקחת בחשבון את הגידול הצפוי במהלך חמשת השנים הללו.

נתניהו, לפיד, שלום ופישר. "אנחנו חייבים מנועי צמיחה וזה אחד מהם" צילום: עמוס בן גרשום לע"מ

"העתירה לבג"ץ בדרך"

למרות ההתנגדויות והביקורת גם על היקף היצוא וגם על ההחלטה שלא להעביר את ההחלטה לאישור הכנסת, ביקש אתמול ראש הממשלה בנימין נתניהו לברך על המוגמר "מדינת ישראל תקבל בתקופה של 25 שנה 200 מיליארד שקל. יש חשיבות להביא את ההחלטה בזמן קצר. איננו רוצים להיות כמו מדינות אחרות שיישארו עם הגז מתחת למים", אמר נתניהו במסיבת העיתונאים בירושלים. "אנחנו רוצים לייצא גז ולמלא את קופת המדינה במיליארדים לטובת האזרחים וגם הקמנו קרן שתקלוט את הכסף והמדינה תקבל מזה הרבה תועלות. אנחנו חייבים מנועי צמיחה וזה אחד מהם. יש רפורמה גדולה בנמלים והיא חשובה. יש פתיחה לשוק הסיני והגז ופיתוחו הוא מנוע צמיחה שלישי שיביאו קדמה למדינת ישראל".

שר האנרגיה סילבן שלום אמר שעם כניסתו לתפקיד הוא למד את סוגיית הגז לרבות ההשפעות המאקרו כלכליות והגיאופוליטיות שיש לעולם הגז על אזרחי המדינה. "שנים רבות השיח הציבורי היה ביטחוני. בשנים האחרונות סדר היום הפך להיות כלכלי וחוסן לאומי הוא גם חוסן חברתי. לאחר עיון מעמיק ושיח עם חברי הוועדה וכל הגורמים הגענו למסקנות הנכונות. הקווים המנחים שלי היו שמירה על המשק וקיום משק תחרותי", אמר.

שר האוצר לפיד אמר כי "הגז הוא לא פחות מנס שקרה למדינת ישראל. יש מדינות שהתמכרו לנס והפסיקו להיות מה שאנחנו - חדשניים. זה טוב למשק וזה ייצר לנו 60 מיליארד דולר הכנסות ב־20 השנה הקרובות. זה כסף שיילך לחינוך. היצוא יביא לכך ששחקנים חדשים ייכנסו לזירה ונדאג שהכסף שייכנס ינוצל טוב. התמלוגים ישולמו והאזרחים יקבלו את כל מה שמגיע להם", אמר לפיד.

נגיד בנק ישראל סטנלי פישר אמר שהחברות השונות כבר החלו להפיק גז ממאגר תמר בתחילת אפריל. "תמר הוא קידוח ענק אבל לוויתן הוא אחד הגדולים שנמצא בעולם בעשור האחרון. אנחנו רוצים יצוא ורוצים לקבל את המסים שיתקבלו מיצוא הגז. לפיכך עשינו את השינויים במסגרת המיסוי בועדת ששינסקי".

פישר החמיא לעבודת ועדת צמח ואמר שהיא עשתה עבודה מקצועית. "כשוועדת צמח ישבה היו רזרבות מוכחות של 830 מיליארד מ"ק. כיום הם עלו מעל ל־900 מיליארד מ"ק וההחלטה הנוכחית של הממשלה מגדיל את הכמות שישאר בישראל אבל כיוון שיש יותר גז זה לא מוריד בהרבה את כמות היצוא עליה הוחלט במסגרת ועדת צמח. מה שיותר חשוב הוא שמה שהתגלה עד כאן אומר שכ־60% יישאר למשק וכ־40% יצוא. החברות ימשיכו לחפש גז והוא יימצא וברור שההמלצות מאוזנות והאומדנים טובים ויש תחזיות סבירות לגבי הכמויות שנרצה להשתמש בעתיד. ההחלטה של צמח היא מסקנה הגיונית, מקצועית, אפילו אומר חכמה", אמר.

ראש האופוזיציה שלי יחימוביץ תקפה אתמול את ההחלטה והודיעה כי בכוונתה לפנות לבג"ץ. לדבריה, "חזינו במיצג מביש של כניעה ללחצים אדירים של ענקי הגז, במסווה קלוש של החלטה מקצועית. במחטף, ובמהירות שאין לה כל הצדקה כאשר מדובר בהחלטה הגוזרת את עתיד הילדים שלנו, קיבלו ארבעה אנשים מבוססים ועשירים החלטה אשר תפגע ברוב המכריע של אזרחי מדינת ישראל. ההחלטה הבהולה לאפשר יצוא גז בשיעור עצום של 40% כובלת את המדינה לנצח, ומונעת למפרע כל אפשרות לשינוי בעתיד של החוזים שייחתמו".

לדברי יחימוביץ, "זו חבלה בהזדמנות המופלאה שניתנה לישראל. אוצרות הגז השייכים לכל אזרחי המדינה יכלו לאפשר למדינה עצמאות אנרגטית, הוזלה דרמטית של אנרגיה ומים, פיתוח של תעשיות חדשות, תרומה אדירה לאיכות הסביבה, שגשוג חברתי והעצמה ניכרת של ביטחון המדינה.אם ויתור מראש על 40% מעתודות הגז של ישראל הוא ביטוי לקשב של נתניהו ולפיד להתנגדות של הציבור ליצוא, כי אז לא נותר אלא להסיק שקודם לכן התכוונה חבורה זו להפקיר לזרים את כל אוצרות הגז של המדינה".

מטה המאבק נגד יצוא הגז כבר הודיע שיגיש עתירה לבג"ץ במטרה להוציא צו מניעה נגד אישור היצוא.

ההודעה של ראש הממשלה מעלה מספר שאלות חשובות בנושא היצוא:

איך המדינה יודעת בוודאות כמה גז יש לה?

המדינה מסתמכת על דיווחי החברות השותפות במאגרי הגז לבורסה למשרד האנרגיה וכפי שהן מופיעות בדו"חות החברות השונות. יחד עם זאת, חלק מהדיווחים הינם ברמת תחזית ברמת ודאות גבוהה אך לא מוחלטת.

למה המדינה לא דחתה את ההחלטה עד שתדע בוודאות כמה גז נמצא במאגרים?

הטענה העיקרית היא שבהיעדר ודאות ביחס לאפשרות היצוא החברות שמחזיקות במאגרים מתקשות בגיוס מימון לפיתוחם, ובעיקר לפיתוח מאגר לווייתן. במקביל, הזדרזו לאשר את המסקנות כיוון שאפשרות היצוא למדינות שכנות כמו ירדן היא בת ביצוע כבר ב־2014, מה שיניב הכנסות ממיסוי על גז בשנה הבאה. ההחלטה חיכתה כמעט שנה מאז מסקנות ועדת צמח הוגשו לנתניהו באוגוסט 2012, וחלק מחברות הגז הפסיקו את פעילותן כיוון שאין אופק תכנוני.

האם הכמות שנשמרה מספיקה לשוק המקומי?

ועדת צמח שבחנה את ביקושי המשק הייתה צריכה להכריע כמה גז לשמור עבור שלושה תחומים עיקריים - ייצור חשמל, תעשייה ותחבורה. בעוד שבתחום החשמל התחזיות קלות לניבוי (יודעים גידול בצריכה וכמה תחנות כוח יש או יוקמו), בתחומי התחבורה והתעשייה "כל מספר לוקח". הסיבה היא שאחוז השימוש של גז בתחבורה לא קיים ואילו זה בתעשייה אפסי, כך שקשה לנבא הטמעה של אנרגיה חדשה 25 שנה קדימה.

אם לא די בכך, התעשייה והתחבורה לא יוכלו לקבל גז מבלי להסתייע בתשתית הולכה, ואחת כזאת לא קיימת (תחבורה) או נמצאת בחיתוליה (תעשייה). התוצאה: ועדת צמח הסתמכה על אומדנים ל־25 שנה הקרובות והאומדנים האלה הם גם נקודת הביקורת העיקרית נגד המסקנות. בעקבות הביקורת הוחלט להגדיל את הרזרבה ל־30 שנה. האומדים מקובלים על משרד האוצר, המועצה הלאומית לכלכלה ובנק ישראל.

למה יש התנגדות כל כך עזה ליצוא?

מתנגדי היצוא מעלים טענה לגיטימית - מאגר לווייתן טרם הוכרז רשמית כמאגר אנרגיה בעל כדאיות מסחרית, כלומר כמות הגז בו איננה ודאית אולם עומדת על הערכות השוות ערך ל־100 שנות צריכה של המשק (נתוני 2011, שיא הביקוש עד היום). עוד טוענים המתנגדים שהוועדה לא פרסמה תועלת כלכלית מיצוא הגז וסירבה לשתף את משרדי הכלכלה (תמ"ת לשעבר) והתחבורה במסקנות. מאחר ומדובר בענפי משק שמסתמכים על הגז כמשאב, יש לבצע חשיבה מחודשת של המסקנות.

איך ייתכן שהחלטה כל כך חשובה לא תעבור את מבחן הכנסת?

לדברי גורמים במשרדי ראש הממשלה והאוצר, היועץ המשפטי לממשלה טוען שאין צורך להעביר את ההחלטה דרך הכנסת כיוון שההחלטה על יצוא הגז מעוגנת כיום בחוק. מדובר בסעיף 33 לחוק הנפט שקובע שניתן לייצא מישראל עם מגבלה בודדת והיא "תקרת יצוא" שתיקבע על ידי שר האנרגיה.

היועמ"ש וינשטיין והמשנה שלו ליכט יאלצו להגן ככל הנראה על החלטת היצוא בבג"ץ ולהתמודד עם שתי בעיות עיקריות. הראשונה היא שחוק הנפט הוא ישן מאוד, משנת ב־1952, תקופה בה לא ידעו בכלל שיש גז. כיוון שהמציאות השתנתה יש צורך לשנות את לשון החוק, ומכאן הדרישה להעביר את ההחלטה דרך הכנסת.

בעיה שנייה היא שמי שיחליט כמה גז ייצא מהמדינה הוא למעשה שר האנרגיה, שיקבע תקרת יצוא. מאחר וכל מכסת יצוא היא בעלת משמעות כלכלית יש לערב משרדי ממשלה אחרים, ולכן יש לחוקק חוק חדש ש"יעשה סדר" בכל התחום.

טענה שלישית שדורשת חקיקה ראשית היא שהמיסוי על יצוא הגז צריך להיות מעוגן בצורת המיסוי שלו. ועדת ששינסקי לקביעת מבנה המיסוי לא התייחסה למס על יצוא וקיים חשש שמחיר המכירה - ממנו נגזר 62% מס - ייקבע ביחס למחירי השוק המקומי שיכולים להיות נמוכים מדי.

מה יעשו בתקבולים של הגז?

חלקה של המדינה ממכירת גז מגיע ל־62% לפי החלוקה הבאה: תגמול בגובה 12.5%, מס חברות (כרגע 25%) ו"מס ששינסקי" (עוד 35.5%). לטענת האוצר ב־20 שנה הקרובות ייכנסו לקופת המדינה כ־200 מיליארד שקל, כאשר כחצי יועבר לקופת האוצר והחצי השני ייכנס לקרן ייעודית לקליטת רווחי הגז.

הקרן הוקמה כדי להימנע מהצפה של מטבע זר במשק המקומי ("המחלה ההולנדית") והיא תשקיע את ההכנסות בארצות זרות.

השימוש בקרן מיועד לממן מקרי קיצון (אסון טבע, מלחמה) והשקעות ברווחה, חינוך ותשתיות. יחד עם זאת עדיין לא הוגדרו סופית מטרות ההשקעה של הקרן ויש קולות שקוראים להסיט כספים מהקרן לטובת תקציב הביטחון.

התגמולים ומס החברות ייכנסו לקופת האוצר מיד עם מכירת הגז. חלק המיסוי הייעודי ("ששינסקי") צפוי להיכנס מ־2018 אילך. יצוין שהמדינה נתנה "סוכריה" ליזמים והסכימה לקזז מהמיסוי את הוצאות הפיתוח של המאגרים.

האם כל מדינת ישראל תעבור מיד לשימוש בגז טבעי?

הדרך עוד רחוקה. תעשיית החשמל כבר משתמשת בגז כיוון שהוקמה עבורה מערכת הולכה שתביא את הגז מהים לתחנות הכוח. בתחומי התעשייה המדינה רק החלה לרשת את הדרום והמרכז בצנרת למפעלים, פעולה שתסתיים בעוד כשלוש שנים. חבלי הצפון ירושתו רק עד 2018 וגם אז המדינה תצטרך לעודד מפעלים להסב את המתקנים שלהם משימוש בסולר או מזוט לשימוש בגז.

אם לא די בכך, בנק ישראל מציע להטיל מס חדש על השימוש בגז בתעשייה כדי שלא ליצור תלות שלהם באנרגיה שסופה להיגמר יום אחד.

בתחום התחבורה אין בכלל תקן לשימוש בגז טבעי ואין תשתית הולכה לתחנות הדלק. כלי רכב כבדים עשויים לעבור לשימוש בגז תוך התקנת צוברים במתחמי החניה, אולם גם כאן המדינה כלל לא ערוכה לנושא.