מה מסתיר סעיף "הוצאות שונות" בתקציב המדינה

חדר ועדת הכספים, 14 בנובמבר 2012. סביב שולחן הוועדה יושבים יו"ר ועדת הכספים דאז משה גפני וחבר הכנסת אורי אריאל מהבית היהודי. על הפרק רשימה של בקשות שהגיש משרד האוצר לוועדה להעביר כספים מחלקים מסוימים של תקציב המדינה לחלקים אחרים. להליך הזה קוראים "העברות תקציביות", והוא מתרחש בוועדת הכספים לרוב אחת לשבוע, בנוכחות דלילה מאוד של ח"כים. בין שורת ההעברות התקציביות שעמדו על הפרק באותו יום הסתתרה גם העברה תקציבית מסעיף 13 בתקציב לסעיף 07. כך זה נראה בפרוטוקול:  

לפרויקט המלא לחצו כאן

היו"ר משה גפני: "פניות 755 עד 767, בבקשה".

נציגת אגף התקציבים, מעין נשר: "הפנייה נועדה לתגבר את תקציב השכר והגמלאות של משטרת ישראל ושירות בתי הסוהר בסך של 204 מיליון ו־440 אלף שקל".

גפני: "אני מבקש עוד פעם ומתנצל — מי מסביר את הפנייה?".

נשר: "אני".

גפני: "את גם במשרד לביטחון פנים?".

נשר: "לצורך הישיבה היום אני מייצגת את ־ ־ ־".

גפני: "זה לא בסדר".

נשר: "יושבת לידי יוליה, תקציבאית המשרד. היא תסביר אם יהיו לך שאלות".

גפני: "כן, אבל אני ביקשתי שרפרנט שנוגע למשרד צריך לבוא. אם הוא לא יכול לבוא — דוחים את זה לשבוע הבא. תסבירי".

נשר: "הפנייה נועדה לתגבר את תקציב השכר והגמלאות של משטרת ישראל ושירות בתי הסוהר בסך של 204 מיליון ו־440 אלף שקל".

גפני: "כמה?".

נשר: "204 מיליון ו־440 אלף שקל".

ח"כ אורי אריאל: "מה אתם רוצים? זה שכר שוטרים".

גפני: "מי התקציבאית? בבקשה".

נציגת המשרד לביטחון הפנים, יוליה טפר: "אני מהמשרד לביטחון פנים".

גפני: "טוב. תסבירי".

טפר: "הפנייה נועדה לתגבר את תקציבי השכר והגמלאות של המשטרה ושב"ס כנגד הסכמי שכר שנחתמו במשק — הסכם עיני, תוספת של 1.75%, הסכם ניתוק הגמלאים משכר הפעילים".

גפני: "זה בהתאם להסכמי השכר עם השוטרים והסוהרים?".

טפר: "בהתאם להסכמי השכר שנחתמו. כן, כן".

גפני: "טוב. מי בעד אישור הפניות ירים את ידו. מי נגד? אין. מי נמנע? אין".

וכך אושרו פניות 755–767. והנה עוד אחת, מוזרה לא פחות, כמה שבועות לאחר מכן, ב־25 בדצמבר 2012. הפעם, יו"ר הוועדה גפני הוא חבר הכנסת היחיד שנכח בדיון.

נציג אגף התקציבים, דורון סמיש: "פנייה תקציבית זאת נועדה להעברת סכום של 181.4 מיליון שקל לצורך תגבור השכר במשרד האוצר בהתאם לביצוע בפועל".

גפני: "מקבלים עוד עובדים?".

סמיש: "לא".

גפני: "נותנים תוספת שכר?".

סמיש: "לא".

גפני: "אבל מורידים ממקומות אחרים".

סמיש: "כן. מורידים מתתי־ביצוע".

גפני: "מי בעד אישור הפניות? מי נגד? מי נמנע?".

(בשלב זה גפני מצביע לבדו בעד הפנייה של האוצר)

גפני: "הפניות אושרו".

התסריט הזה חוזר על עצמו שוב ושוב, מאות פעמים בכל שנה. חברי הכנסת מקבלים פניות מהאוצר להעביר מיליונים, עשרות מיליונים, מאות מיליונים ולעתים מיליארדים, למטרות שונות ומשונות - לבנייה ביהודה ושומרון, למימון הסכמים קואליציוניים, לפרויקטים במשרד ראש הממשלה ועוד. ותמיד זה אותו הסיפור, נציגי האוצר באים, מספקים הסבר קצר ובלתי מובן בעליל לחברי הכנסת הבודדים שנמצאים בדיון - פעמים רבות רק יו"ר הוועדה לבדו - והכסף עובר. ורק שאלה אחת כמעט לעולם אינה נשאלת: מאיפה, בעצם, מגיע הכסף?

הכסף מיועד מראש למטרות מאוד מסוימות

זה הזמן להכיר את סעיף 13 בתקציב המדינה, שנקרא באלגנטיות "הוצאות שונות". למעשה, זוהי אחת הרזרבות הסמויות שמסתתרות בתקציב. הסעיף יתוקצב בשנה הבאה בכ־5 מיליארד שקל - עלייה של כ־42% לעומת 2012 שלא מוסברת בשום צורה בספר התקציב, אפילו לא במילה. פרויקט מחלקים את העוגה של "כלכליסט" בשיתוף הסדנא לידע ציבורי מעלה כי בשנים האחרונות האוצר מתקצב את הסעיף הזה מדי שנה בכמה מיליארדי שקלים, אולם במהלך השנה הכסף עובר לעשרות מטרות שונות, עד שבסוף השנה נותר ממנו מעט כסף (יחסית).

עוד מגלה הבדיקה כי הסעיף הזה משמש בפועל כמעין חצר אחורית של משרד האוצר, כשהכסף הגדול משמש שוב ושוב לאותן המטרות, מבלי שמוצהר על כך מראש: תוספות לביטחון, לחרדים, להתנחלויות, לתוספות שכר.

את 2012 התחיל הסעיף הזה עם 3.4 מיליארד שקל, וסיים עם 516 מיליון שקל בלבד. לאן התפזרו 2.8 מיליארד השקלים האחרים? בדיקת "כלכליסט" מגלה 330 העברות תקציביות מסעיף 13 במהלך שנת 2012, למטרות רבות. כך למשל, 237 מיליון שקל הועברו ב־20 העברות שונות אל החטיבה להתיישבות, שהיא הזרוע הקבלנית של הממשלה לבנייה ולפיתוח בשטחי יהודה ושומרון ובפריפריה.

170 מיליון שקל הועברו בסדרה של 10 העברות תקציביות שונות למשרד לשירותי דת למה שכונה על ידי האוצר "הסכם קואליציוני עם ש"ס". מתוך הסכום הזה, כ־130 מיליון שקל הועברו בפעם אחת תחת שם הקוד "ישיבות + קואליציוני". יותר מחצי מיליארד שקל הועברו ב־21 העברות שונות למשרד לביטחון הפנים, רובן ככולן לצורך תשלומי שכר וגמלאות לשוטרים ולסוהרים. עוד חצי מיליארד שקל הועברו לצה"ל ומשרד הביטחון, מתוכם כ־300 מיליון שקל לטובת פרויקט מעבר צה"ל לנגב. והרשימה, כאמור, נמשכת.

בשנים 2011 ו־2010 התמונה דומה, רק הסכומים משתנים. משרד הביטחון, למשל, קיבל תוספות של יותר ממיליארד שקל בשנת 2011 מסעיף הוצאות שונות, ועוד חצי מיליארד ב־2010. החרדים קיבלו בשנתיים הללו, כתוצאה מהסכמים קואליציוניים, 450 מיליון שקל (ראו טבלה של הפירוט המלא). במילים אחרות, בסעיף 13 מוחבא כסף שמיועד מלכתחילה למטרות מאוד מסוימות - וכן כספים שמיועדים למטרות לא צפויות - אולם במשרד האוצר לא מדווחים על כך בצורה שקופה לציבור.

בבדיקת "כלכליסט" מול האוצר הודו אנשי אגף התקציבים כי סעיף ההוצאות השונות משמש בפועל כמעין רזרבה, כמו גם למטרות מוגדרות מראש, בהן תשלומי מס הכנסה שלילי (שצפויים להגיע ב־2013 להיקף של כמיליארד שקל). בעת גיבוש התקציב יודעים פקידי אגף התקציבים, על מחלקותיו השונות, שיש להם כל מיני עניינים פתוחים עם גורמים שונים שצפויים להיסגר במהלך השנה. למשל, משאים ומתנים בנושאי שכר, הסכמים קואליציוניים בין המפלגות השונות וכיוצא באלה. העניינים האלה יכולים לעלות כסף רב, ולכן לפני גיבוש התקציב מנסים באגף להעריך בכמה כסף מדובר, לשריין אותו בצד בסעיף "הוצאות שונות" ולהעביר אותו במהלך השנה לאן שצריך.

במילים אחרות, אם במהלך השנה הממשלה מקבלת החלטות עם משמעות תקציבית, למשל חותמת על הסכמי שכר, נותנת תוספות למגזרים מסוימים או מקדמת פרויקטים חדשים - הכסף יבוא ככל הנראה מהסעיף הנסתר הזה. כך שכשמשרד האוצר אומר שאין כסף, כדאי קודם לבדוק מה קורה בסעיף 13.

משה גפני, יו"ר ועדת הכספים הקודם. חלק מההחלטות אושרו כשרק הוא נוכח בהצבעה צילום: מיקי נועם אלון

בתקציבים נוספים מסתתרות עוד רזרבות

בתקציב המדינה יש סעיף אחר שנקרא "רזרבה כללית" ומתוקצב במיליארדי שקלים, אך בפועל רובו ככולו משמש לתקציב המוסד והשב"כ. בתקציב מסתתרות רזרבות סמויות נוספות, ככל הידוע קטנות יותר. למשל, בתקציב מטה משרד החינוך מסתתר סעיף רזרבה בהיקף של 1.3 מיליארד שקל. עוד כמיליארד שקל מסתתרים בסעיף רזרבה של תקציב ביטוח לאומי, ועוד לפחות חצי מיליארד שקל מסתתרים בסעיפים תקציביים שונים במשרד השיכון, שאמורים לשמש למתן הלוואות לסיוע ברכישת דירות, אולם בפועל לא מנוצלים למטרה זו משום שהמשכנתאות בשוק הפרטי זולות יותר. כך, במקום לשרת מטרה חברתית, על ידי הפיכת ההלוואות של הממשלה לאטרקטיביות יותר, הכסף משמש למטרות אחרות - מביטחון ועד חינוך.

ומלבד כל אלה, ישנו גם מינהל מקרקעי ישראל. על פי גורמים באוצר, בשנים האחרונות הממשלה התחילה להשתמש במינהל כמעין מנגנון לעקיפת מגבלת ההוצאה או תקציב שני. המינהל אמור להעביר למדינה את כל ההכנסות שלו משיווק קרקעות, אלא שמהכנסות אלה צריך להוריד את הוצאות המינהל על פעולות השיווק. איפה הטריק? המדינה מעריכה מראש כמה הכנסות יעביר לה המינהל במהלך השנה. כך, היא יכולה להעמיס הוצאות נוספות על המינהל, שהן בפועל הוצאות מלאכותיות שלא תוכננו, ולהקטין את ההכנסות שהיא תקבל מהמינהל בתמורה. וכך המדינה מוצאת לה מקור תקציבי נוסף, מעין רזרבה נסתרת מחוץ לתקציב עצמו.