כל מה שלא תמצאו בדו"ח מבקר המדינה על ניהול משק הגז
ראש הממשלה נכשל בגיוס משרדי הממשלה לגיבוש מדיניות, המונופול של דלק ונובל אנרג'י נבנה מתחת לאף של רשות ההגבלים והזרמת הגז לארץ עדיין מבוססת על צינור אחד בלבד. כלכליסט מגיש: המחדלים הממשלתיים שנשארו מחוץ לדו"ח המבקר שמתפרסם היום
06:5920.07.15
רגע לפני שיסתיים שלב השימוע הציבורי על מתווה הגז הממשלתי, יתפרסם היום בצהריים דו"ח מבקר המדינה על המחדלים הממשלתיים - והם רבים - בניהול משק הגז בישראל בשנים האחרונות.
קראו עוד בכלכליסט:
- עושים שימוע למתווה הגז רק כדי להגיד שעשו
- לנתניהו יש 99 בעיות, הגז הוא רק אחת מהן
- מהלאמה ועד תחרות פרועה: מחפשים מתווה גז אחר? הנה כמה הצעות
דו"ח מבקר המדינה על הגז מזכיר במשהו את הדו"ח המיוחד שפרסם על המחדלים הממשלתיים בתחום המאבק במחירי הדיור, משום שבשני התחומים מדובר בכשל רב־מערכתי בסוגיה כלכלית קריטית למשק. מבקר המדינה עשה מאמץ ראוי לשבח לאסוף את החומרים בתוך זמן קצר, לגבש את הדו"ח ולהקדים את פרסומו לציבור כך שיהיה רלבנטי כעת, לפני שההחלטה הממשלתית מתקבלת. עם זאת, ישנם כמה דברים מהותיים שלא מופיעים בדו"ח הזה. הנה כמה מהם.
1. האחריות האישית של ראש הממשלה
אמנם מבקר המדינה יוסף שפירא מכיר בעובדה שסוגיית הגז היא רוחבית, כזו שמשפיעה על המשק כולו ודורשת התייחסות של כמה משרדי ממשלה. ובכל זאת, בשונה מאיך שפעל בדו"ח הדיור, בשום שלב הוא לא מטיל את האחריות על משרד ראש הממשלה.
העובדה שסוגיית הגז מקיפה כמה רגולטורים ומשרדי ממשלה הופנמה בשנתיים האחרונות בדרך הקשה. הממונה על הגבלים עסקיים דיויד גילה הבין בשלב מסוים שכל המשא הכבד של פיתוח מאגר לווייתן נמצא על כתפיו ועל כתפיו בלבד, ולכן בדצמבר 2014 החליט שהוא לא רוצה להיות בודד בצריח, שבר את הכלים וגרם לכל משרדי הממשלה לשבת לראשונה יחד סביב שולחן גיבוש המדיניות.
עוד לפני כן גם המשנה הכלכלי ליועץ המשפטי אבי ליכט זיהה בעיה בתיאום בין הרגולטורים, וקרא לכולם לנסות לגבש מדיניות. באותה התקופה גם יו"ר רשות החשמל אורית פרקש־הכהן ניסתה לעורר את הממשלה לפעולה מתואמת בעניין הגז. אבל כל זה קרה מאוחר מאוד, רק בשלהי 2014. מורכבות הנושא היתה ידועה הרבה קודם לכן. ובכל זאת, בשום שלב ראש הממשלה בנימין נתניהו לא החליט על איחוד הרגולטורים סביב שולחן אחד לגיבוש מדיניות.
הדבר הכי דומה לכך היה הקמת ועדת צמח בידי שר התשתיות דאז עוזי לנדאו, אבל העבודה שלה התמקדה בעיקר ביצוא הגז ולא הניחה תשתית לסוגיות לא פחות חשובות כמו מבנה השוק (כלומר, מה עושים אם נוצר מונופול) והמחירים. האמת היא שאת העדוּת שכל העסק היה צריך להתנהל מלמעלה בידי ראש הממשלה או פקידיו הבכירים נתן נתניהו בעצמו.
בנימין נתניהו, על רקע קידוח תמר רק בדצמבר 2014, אחרי שליכט, פרקש ובעיקר גילה שברו את כל הכלים, נתניהו נזכר להטיל על יו"ר המועצה הלאומית לכלכלה יוג'ין קנדל הקמת צוות שיבחן את הנושא ויגבש מדיניות כלל־ממשלתית. כך נולד מתווה הגז. אם היה נזכר לעשות זאת שנתיים קודם לכן, היינו היום במקום אחר לגמרי. ואולם, בניגוד לדו"ח הדיור ואף שראש הממשלה במעשיו הודה שהאחריות לניהול נושא הגז צריכה להיות שלו, מבקר המדינה נמנע מהטלת האחריות עליו. היעדר הניהול הזה פשוט קרה. ראש הממשלה יצא נקי.
2. איך נוצר המונופול של נובל אנרג'י ודלק
נוסף להיעדרו של ראש הממשלה מהדו"ח המבקר מזניח לפחות שלושה אירועים מהותיים בהיסטוריה הקצרה של משק הגז הישראלי אשר הביאו אותנו לנקודה העגומה שאנחנו נמצאים בה כיום. ראשית, הוא לא מתייחס לשאלה איך נובל אנרג'י וקבוצת דלק של יצחק תשובה פעלו יחד בכל כך הרבה חיפושי גז לחופי ישראל, כשהממונה (הקודמת) על הגבלים עסקיים רונית קן מאשרת להם פטור מהסדר כובל שוב ושוב, בכל פעם שבה הם מבקשים לפעול יחד. זאת למרות החשש הברור מפני פגיעה בתחרות אם יימצא גז בחיפושים הללו. יתר על כן, מבקר המדינה כלל לא נתן את דעתו לשאלה כיצד נובל וקבוצת דלק פעלו יחד במאגר לווייתן אם לא ניתן להן פטור מהסדר כובל.
3. החטא הקדמון שקיבע את המחיר הגבוה
עניין נוסף שהמבקר לא מתייחס אליו כמעט הוא ההסכם שחברת החשמל חתמה עליו עם מונופול הגז בסוף 2011 לרכישת גז ממאגר תמר. בעיני רבים העוסקים בנושא ההסכם הזה הוא החטא הקדמון שהפך את המונופול למה שהוא.
למשל, בגלל האופן שבו ההסכם הזה בנוי גם מתווה הגז הנוכחי כמעט מבטיח שמחירי הגז יעלו בשנים הקרובות - כי המחיר בשוק מושפע מאוד מהמחיר שנקבע בהסכם של חברת החשמל, שצפוי לעלות ולעלות.
יוסף שפירא, מבקר המדינה. היעדר הניהול קרה מעצמו צילום: עטא עוויסאת המבקר התעלם כמעט לחלוטין מתהליך גיבוש ההסכם הזה ומאישורו ברשות החשמל, אף שכלל התכתשות בין גופי הממשלה (למשל בין משרד האוצר לרשות החשמל) ואף שסופו בחוזה שרשות החשמל עצמה קבעה לפני כשנה שהוא מקבע מחיר מופקע.
4. מסקנות ועדת צמח שנותרו על הנייר
ולבסוף מבקר המדינה כמעט לא מתייחס בדו"ח שלו לאי־יישום החלטות חשובות שהממשלה קיבלה ביוני 2013, כשאישרה את מסקנות ועדת צמח ליצוא הגז. אז, באותה הנשימה, החליטה הממשלה כי מונופול הגז יניח צינור נוסף ממאגר תמר עד סוף 2016.
ההחלטה הזאת התקבלה כדי ששני צינורות גז יגיעו לחוף הישראלי למטרת הגדלת הביטחון האנרגטי למקרה של תקלה באחד הצינורות, פיגוע טרור או משהו מסוג זה. ההחלטה הזאת לא יושמה. לו היתה מיושמת היינו היום בעיצומה של הקמת צינור כזה, ולממשלה היה אורך רוח לקבל החלטה רגועה ושקולה בנוגע לפיתוח מאגר לווייתן, במקום לנהל משא ומתן מהיר ולשדר לחברות הגז ולציבור שיש כאן בהילות גדולה.
במידה מסוימת צינור נוסף כזה היה כמו מיני־כיפת ברזל שנותנת לממשלה אוויר לנשימה במקום להתנהל כל הזמן תחת איום. רק שזה לא קרה, ומבקר המדינה בחר להתעלם מכך בדו"ח שלו כמעט לחלוטין.
