בנימין נתניהו - האשם המרכזי במחדל הדיור

לראש הממשלה בנימין נתניהו ישנה דרגת החיכוך הגבוהה ביותר עם בעיית הדיור משני טעמים מרכזיים: הוא התמודד עמה בתקופה הארוכה ביותר מבין השרים שהלכו ובאו בממשלותיו (שש שנים) והוא גם האיש שעומד בראש הפירמידה. נכון, אי אפשר להאשים את המנכ"ל ולייחס לו את האחריות המלאה לכל בורג תועה במכונה שצריכה לנהל את המדינה, אך כשהמנכ"ל נכשל כישלון חרוץ בפתרון בעיה כה מז'ורית, קיומית, פנימית, לא פחות מהאיום האיראני החיצוני, האחריות המלאה והגדולה ביותר רובצת על כתפיו. מבקר המדינה מגדיר בדו"ח שלו את תפקידו של משרד ראש הממשלה: "המשרד הוא גוף מטה הפועל בעיקר בתחום ייזום וקידום של רפורמות רחבות היקף, של החלטות בעלות השפעה רוחבית ניכרת ושל פרויקטים ארוכי טווח המצריכים תיאום בין משרדי ממשלה רבים". גם אם היינו מתאמצים, קשה היה למצוא הלימה מלאה יותר בין הגדרת התפקיד של משרד ראש הממשלה לבין בעיית מחירי הדיור. לכן החידלון של ראש הממשלה בטיפול בבעיית הנדל"ן הוא הגדול ביותר.

מבקר המדינה יוסף שפירא וראש הממשלה בנימין נתניהו צילום: אלכס קולומויסקי

אסטרטגיה

המבקר קובע כי הסיבות לבעיית המחסור בדירות הן הכישלון בתכנון והאסטרטגיה שעליהם מופקד משרד ראש הממשלה והדרג הביצועי שלו אחראים המשרדים השונים. דו"ח המבקר מוכיח שלב אחר שלב איך התוויית תוכנית דיור לאומית היתה תקועה לפחות עד 2011, שנה שבה עליות המחירים הגבוהות כבר הסתיימו. אין ספק, גם לממשלת אולמרט חלק מהותי במשבר הדיור. כמעט שום החלטה שהיתה אמורה לשנות את שוק הדיור והתקבלה על ידי ממשלת אולמרט לא יושמה. לא הרפורמה במינהל מקרקעי ישראל, לא הרפורמה בחוק התכנון, ועל תוכנית החומש אולמרט כנראה רק חלם בלילה.

המבקר מצא כי הממשלה לא קיימה דיון אסטרטגי אחד בנושא הדיור, אף שבשנת 2008 ראתה כי מחירי הדיור מזנקים על רקע פרוץ המשבר העולמי והריבית הנמוכה. רק ביולי 2010, קובע המבקר, שנה לאחר שנתניהו כבר כיהן כראש ממשלה, רק אז קיבלה ממשלתו החלטה שיש לקיים מדיניות שמטרתה הורדת מחירי הדירות. ומה קורה אז? נתניהו מקבל שורה של החלטות בכיוון הנכון. למשל, לבדוק מה קרה לעזאזל עם הרפורמה במינהל מקרקעי ישראל שאושרה לפני שש שנים. הוא מחליט לקדם אותה, אלא שנכון לשנת 2014 הרפורמה הזאת, שהיתה אמורה לנהל את מלאי הקרקעות של המדינה ביעילות רבה יותר, עדיין לא הושלמה. באוגוסט 2009 נתניהו מחליט על רפורמה בתחום התכנון, שתכליתה לקצר את הזמן הבלתי סביר הנדרש לבניית דירות. מחליט, אך רק בשנת 2014 הרפורמה הזאת עוברת, לא לפני שמחירי הדיור מתנפחים בקצב מבהיל. המגמה הזאת נמשכת. בשנים שלאחר מכן נתניהו מקבל שורה של החלטות שמטרתן להיאבק בבעיית מחירי הדיור. אפשר לקבל סחרחורת מהכמות שלהן: תוכנית להאצת הבנייה, תוכנית להגדלת ההיצע באזורי הביקוש, וד"לים, ותמ"לים ומה לא. המבקר מסכם את דעתו על תוכניות אלה ועל התוכניות של ממשלת אולמרט במשפט חד אחד, שאילו היה נאמר על מנכ"ל של חברה ציבורית הוא היה צריך לשים לאחריו את המפתחות על השולחן. "ההחלטות, הרפורמות והתוכניות הממשלתיות האמורות לא התבססו על מלוא הנתונים הנדרשים ולא התבססו על מדיניות ממשלתית אחידה, מתואמת וארוכת טווח. לפיכך יעדי התכנון והשיווק של קרקע לבנייה למגורים היו בלתי עקביים, והיה צורך לעדכנם בתדירות גבוהה. פעולות אלה היו בגדר הסדרים חלקיים וחסרים שאינם מאפשרים התמודדות סדורה ומלאה עם משבר הדיור שרק הלך והעמיק". רק ביולי 2013 הטילה הממשלה על שר הבינוי והשיכון לגבש תוכנית דיור כוללת וארוכת טווח. עד למועד זה תוכנית זו טרם הושלמה.

אהוד אולמרט צילום: עידו ארז

בקרה

גם אם החלטות ממשלת נתניהו היו בכיוון הנכון וגם אם חלקן התקבלו בסופו של דבר, המבקר קובע שאף אחד לא בדק אם הן מיושמות הלכה למעשה, ובחלק חשוב מהן לא נקבעו יעדים שעל פיהם ניתן למדוד אותן. ניהול בסיסי. לדוגמה, בהחלטת ממשלה מספר 1980 מיולי 2010 נקבע כי יש "לקיים מדיניות שמטרתה הורדת מחירי הדירות תוך שימת דגש על דירות לצעירים", אולם לא נקבעו בה יעדים שהשגתם אכן תאפשר להוריד את מחירי הדיור, ובראש ובראשונה לא נקבע השיעור הרצוי של הורדת המחירים. מזכיר המדינה, שנשאל מדוע לא עקב אחר יישום החלטות הממשלה, השיב: "המעקב אחר ביצוע החלטות הממשלה הוא בעל אופי דיווחי ולא מעבר לכך". שגר ושכח.

בסיס הנתונים

משרד ראש הממשלה, קובע המבקר, קיבל החלטות כבדות משקל בעיוורון. זה קרה משום שהנתונים שעל בסיסם התקבלו החלטותיו, אלה הנאספים ברשות המסים, הלמ"ס או השמאי הממשלתי, בעייתיים, שגויים, חסרים. כך למשל טוען המבקר כי מבדיקה שערך לנתונים שנאספו בשנים 2003–2011 על נכסים שנעשו בהם עסקאות בשנת 2012 נמצאו פערים אדירים באמיתותם. שוב, אותם נכסים נראים אחרת לגמרי במערכת הדיווחים המרכזית שממנה ניזונים כמעט כולם. מידת ההתאמה בדיווח על שטח הנכס, למשל, עמדה על 22% בלבד, ומספר החדרים או מספר הקומות תאמו רק ב-50% מהמקרים שנבדקו. קוראים לזה כאוס. ראש הממשלה לא צריך לאסוף את הנתונים כמובן, אבל הוא, כמי שמנהל את המדיניות, צריך להבין שיש לו בעיה, וכשהוא רואה שהיא אינה מטופלת והממשלה שלו מקבלת החלטות בעיוורון מוחלט, הוא חייב להתערב. הדבר המדהים ביותר הוא שכבר ב-2008 וב-2009 האיר המבקר את הפינה החשוכה של נתוני הנדל"ן ואת חוסר הסנכרון בהם בין הלמ"ס, רשות המסים, משרד האוצר ומשרד השיכון. למרות זאת, במשרד שהנתונים הללו הכי חשובים לו, משרד ראש הממשלה, אף אחד לא התעורר.

בנייה. לא היתה בקרה צילום: דוד הכהן

ולסיכום, המבקר קובע בצורה ברורה: ממשלת נתניהו זיהתה באיחור של שנה את בעיית מחירי הדיור, אף שהעיתונות הכלכלית זעקה והתריעה על הבעיה הזאת הרבה קודם לכן, למרות מחקר של מרכז המידע של הכנסת שפורסם בשנת 2008 וקבע כי הממשלה נעדרת ראייה מערכתית ארוכת טווח מספקת בכל הקשור למדיניות הבינוי והשיכון ולמרות נורות אזהרה נוספות שהבהבו באור אדום בוהק ובזמן אמת. ואחרי שזיהתה, מה עשתה? פעלה בשורה של החלטות שהמשותף להן הוא שאף אחת לא מתכתבת עם רעותה. הטיעון של סנגורי נתניהו על הזיהוי הראשוני שלו בבעיית הנדל"ן גרוטסקי יותר מהטיעון על הזיהוי הראשוני בפרשת אסון הכרמל.

ראש הממשלה אינו האחראי המיניסטריאלי היחיד למשבר הדיור. את התואר המפוקפק חולקים עמו שרי האוצר יובל שטייניץ ויאיר לפיד וכן שרי הבינוי והשיכון אריאל אטיאס ואורי אריאל, שאחראים בין היתר למינהל מקרקעי ישראל. מכיוון שמדובר בבעיה כלכלית כה אקוטית, בצורך בסיסי ובסכנה כלכלית לכל משק בית, משרד האוצר יכול לקחת בקלות את המקום השני בדירוג האשמה למשבר הדיור. דו"ח המבקר מלא טענות כרימון לאגף התקציבים במשרד האוצר, וקובע כי "הביקורת העלתה ליקויים במשרד האוצר – באגף הכלכלן הראשי, באגף התקציבים וברשות המסים – בבחינה והטיפול בהשלכות של השפעות מיסוי המקרקעין על מצוקת הדיור. כך למשל, הביקורת העלתה כי "באגף הכלכלן הראשי, באגף התקציבים וברשות המסים לא נעשה תהליך מוסדר ומובנה של מעקב אחר התאמת סעיפים שונים בהוראות מיסוי המקרקעין למצבו המשתנה של המשק, אם בהיבטי המאקרו ואם בהיבטי המיקרו, ושל מעקב אחר תום תוקפן של הוראות שעה". גם למשרד הבינוי אחריות מרכזית בטיפול בבעיית מחירי הדיור. שני השרים שעמדו בראש משרד זה, אריאל אטיאס ואורי אריאל, כשלו בפתרון. אולי כדאי כאן להתחיל מהסוף, בהחלטה מספר 367, שהתקבלה ביוני 2013. כשכולם כבר מבינים היטב שמשבר הדיור בעיצומו ושאין לממשלה מושג איך לטפל בו, אז מטילה הממשלה על שר הבינוי והשיכון אורי אריאל את המשימה לגבש מדיניות דיור ארוכת טווח. נכון ליולי 2014 ולמרות ההתרעות שהיו בדרך שר הבינוי עדיין לא התפנה להשלמתה של תוכנית זו, יותר משנה לאחר שהוטלה עליו המשימה.

המבקר קובע כי מטרתו המרכזית של משרד הבינוי היא לפעול בתחומי הביקוש וההיצע של שוק הדיור מתוך כוונה ליצור תנאים שיאפשרו מציאת פתרון דיור במחיר סביר לכלל האוכלוסייה. שוב, אי אפשר היה לנסח טוב יותר את חוסר ההצלחה בהשגת מטרה זו בתחום הדיור. משרד הבינוי, בשונה ממשרדים אחרים, מתמקד בתחום הדיור ולכן כישלונו הוא השלישי בגודלו לאחר כישלון ראש הממשלה ושרי האוצר. השר אטיאס כיהן כיו"ר מינהל מקרקעי ישראל, הגוף שאחראי ל-93% מהקרקעות במדינה. הוא שימש בתפקיד שר הבינוי והשיכון בשנים הקריטיות 2009–2013, עיקר השנים שאליהן מתייחס דו"ח המבקר ושבהן עלו מחירי הדיור בחדות. גם אם מאיידים לרגע את השיקולים המגזריים של אטיאס, הכישלון שלו הוא גם ניהולי. כך למשל, המבקר מציין כי באוגוסט 2002 הכין משרד הבינוי דו"ח בנושא "הכנת אומדנים ותחזיות לתמהיל גודלי דירות שנדרש לבנות במשק בתקופות שונות בעתיד". מטרת הדו"ח היתה להכין תחזיות של תמהיל הדירות בישראל לטווח ארוך לפי הגודל והמיקום הגיאוגרפי. בין השאר צוין בו שעל פי מודל אחד שנבחן, בשנת 2010 היה צפוי ש-58% מן הדירות המבוקשות יהיו של 1–3.5 חדרים. באשר למיקום הגיאוגרפי, בשנת 2010 היה צפוי ש-49% מהדירות המבוקשות יהיו במחוזות המרכז ותל אביב. ומה עשו בפועל? ההפך. למשל, בשנת 2013 היה שיעור הדירות בנות שלושה חדרים לכל היותר כ-6% בלבד לעומת שיעור של כ-53% לדירות חמישה חדרים ויותר.