"אתה צריך להיערך למלחמה בעתיד, לא למלחמות קודמות"

עמדת הגנרלים: צה"ל מתייעל וממשיך להתייעל

למרות כל הבעיות שהיא סובלת מהן, רבים מבכירי מערכת הבריאות הישראלית מסכימים על דבר אחד: העובדה שמשרד האוצר מנהל את המערכת "על הקשקש" מבחינה תקציבית, מונע ממנה כל הזמן לגדול ומשאיר אותה עם קצת פחות מדי תקציבים ביחס למה שהיא באמת צריכה הופכת את מערכת הבריאות הישראלית ליעילה למדי. במילים אחרות - רמת הרפואה ורמת הבריאות בישראל טובות למדי בהשוואה בינלאומית, אף שההוצאה לבריאות נמוכה מהממוצע במדינות המפותחות. תארו לעצמכם איך היתה נראית מערכת הביטחון לו היתה מנוהלת באופן דומה. 

איך אפשר לדון על גודלו של תקציב הביטחון כאשר לא ברור מה מסתתר בו? "דמיינו את העתיד ואז התאימו לו תקציב" מנהל חטיבת המחקר לביטחון לאומי במכון ראנד מציע גישה חדשה לקיצוצים אורי פסובסקי ושאול אמסטרדסקי לכתבה המלאה 

כשאני חולק את ההרהור הזה עם תא"ל (במיל') מהרן פרוזנפר, הוא צוחק. "במערכת הביטחון יש מחסור קבוע בתקציב. למשל, מחצית מהמבנים שצה"ל משתמש בהם נבנו לפני 1948. המון יחידות, לרבות יחידות טכנולוגיות, יושבות במבנים מצ'וקמקים עם צ'ימידנים על השולחן כי אין מקום. אלה דברים הזויים שאין במערכות אחרות. אתה יודע למה? כי הצבא מעדיף להשתמש בתקציבים שיש לו כדי להשקיע אותם במודיעין, במוכנות למלחמה, ולא בתשתיות. הצבא היה שמח לקבל יותר תקציבים", הוא אומר.

פרוזנפר, שעד לפני שנה וחצי שימש כיועץ הכספי לרמטכ"ל וראש אגף התקציבים במשרד הביטחון, ממשיך להגן על המערכת הצבאית אף שהוא כבר אינו חלק ממנה באופן רשמי. למוד קרבות תקציביים, נדמה כאילו יש לו תשובות מוכנות לכל שאלה שאציב בפניו.

עמדת הכלכלנים: צה"ל צריך לשנות קונספציה

העמדה שפרוזנפר מגן עליה - שלפיה צה"ל יעיל מיתר המערכות - צפויה להתנגש בקרוב עם עמדה שצוברת תאוצה, שאותה מייצג מנכ"ל משרד האוצר לשעבר ירום אריאב, ואחרים דוגמת אלוף (במיל') עמוס ידלין, וסגן נשיא מכון המחקר האמריקאי ראנד ג'ק ריילי.

לפי תפיסה זו מערכת הביטחון צריכה להחליף קונספציה אסטרטגית ותקציבית. האיומים השתנו, וזה הזמן לחשוב על גודל הצבא, על אופיו, על האיומים שהוא אמור להתמודד איתם ועל המשמעויות התקציביות של שלושת אלה.

שתי תפיסות אלה צפויות להגיע לנקודת הכרעה רגע לאחר הרכבת הממשלה החדשה, עם תחילתם הרשמית של דיוני התקציב לשנים 2013–2014. העובדה שהממשלה צפויה להנהיג קיצוץ תקציבי נרחב — בהיקף של כ־14 מיליארד שקל ב־2013 ושל 23 מיליארד שקל ב־2014 (על פי הערכות בנק ישראל), תשים את תקציב הביטחון על המוקד, ומלחמות הגנרלים בכלכלנים יתלהטו מחדש.

הנתונים מספרים: ישראל מובילה בהוצאות ביטחון

לפני שנחזור לפרוזנפר ואריאב, כדאי להתעכב לרגע על נתונים חדשים שפרסמה בשבוע שעבר הלמ"ס, שמראים מה קרה להוצאה על ביטחון בישראל מאז שנות החמישים. על פי הלמ"ס, ההוצאה לצריכה ביטחונית ירדה במידה משמעותית מאז מלחמת יום הכיפורים ב־1973. הצלקת שהשאירה הטראומה של מלחמת פתע בכמה חזיתות לא פסחה גם על הפן התקציבי. תקציב הביטחון התנפח מאוד והגיע לממדים של 29% מכל התוצר של המשק הישראלי. כמעט שליש מהתוצר של ישראל היה בביטחון, מה שהשאיר מעט מאוד לנושאים האזרחיים.

ההתנפחות הזו הובילה לגירעונות תקציביים גדולים שיצרו בתורם את ההיפר־אינפלציה ואת מה שנהוג לכנות כ"עשור האבוד של הכלכלה הישראלית", שנמשך עד תוכנית הייצוב ב־1985. מאז, בהדרגה, ההוצאה לצריכה ביטחונית פוחתת. ב־2011 היא כבר עמדה על 6.2% מהתוצר הישראלי. אלה החדשות הטובות.

החדשות הרעות הן שישראל עדיין מוציאה הרבה כסף על ביטחון - יותר מ־60 מיליארד שקל בשנה - בהשוואה למדינות מפותחות, אבל גם בהשוואה למדינות במזרח התיכון. על פי הלמ"ס (שנסמכת על נתוני קרן המטבע העולמית לצורך ההשוואה), ישראל מוציאה על צריכה ביטחונית (כאחוז מהתוצר) יותר מכל המדינות המפותחות האחרות, וגם יותר מכל מדינות ערב במזרח התיכון. לשם ההשוואה, ישראל מוציאה על ביטחון (כאחוז מהתוצר) פי שלושה יותר מאיראן, פי שלושה יותר ממצרים, פי חמישה יותר מטורקיה, ופי 1.5 יותר מסוריה.

מהרן פרוזנפר צילום: מיקי אלון

גם אם משווים את ההוצאה על ביטחון כאחוז מהתקציב, ישראל נמצאת בין המובילות. לפניה רק ארה"ב ובחריין. לשם השוואה, ישראל מוציאה על ביטחון 16.5% מתקציבה (מדובר בתקציב של הממשלה הרחבה, קרי גם של המוסד לביטוח לאומי, קופות החולים וכיוצא באלה), בעוד שבריטניה מוציאה 5.8% מתקציבה על ביטחון, ואיראן 7.9% מתקציבה.

זאת ועוד, נתוני הלמ"ס אינם כוללים כמה הוצאות מרכזיות, למשל עלות שיקום נכי צה"ל והקצבאות שהם ומשפחותיהם מקבלים, או הסיוע לתעשיות הביטחוניות וכן סלילת כבישים עוקפים ביהודה ושומרון. לכל אלה עלויות נכבדות, שלו היו מחושבות היו מעלות את כלל ההוצאה על צריכה ביטחונית.

מה שהלמ"ס כן מראה הוא שיותר ממחצית מההוצאה על צריכה ביטחונית (53.4%) היא עלות העבודה. בתוך אלה נכללים גם תשלומי השכר לחיילי צה"ל ועובדי מערכת הביטחון (אבל לא תשלומי הפנסיה לפנסיונרים של צה"ל ומערכת הביטחון), אבל גם אובדן התוצר שנגרם מאי־השתתפותם של חיילי צה"ל בפעילות הכלכלית של המשק, וכן העלות של גיוס חיילי המילואים. עוד מראים נתוני הלמ"ס כי מאז 2006, לאחר מלחמת לבנון השנייה, עלות העבודה מכלל ההוצאה על צריכה ביטחונית גדלה בהתמדה — גידול של 5% בשש שנים. וזה בלי שמביאים בחשבון תשלומי פנסיה של 4 מיליארד שקל בשנה לפנסיונרים של צה"ל ומערכת הביטחון שנהנים מפנסיה תקציבית, והתחייבויות עתידיות לפנסיה של אנשי מערכת הביטחון בגובה 250 מיליארד שקל.

ירום אריאב צילום: גיא אסיאג

הצעות הכלכלנים: בנייה שונה של סדר הכוחות

"הפרדיגמה הקיימת של תפיסת הביטחון, שיסודותיה הונחו בשנות החמישים וקיבלו חיזוק בעיקר ב־73' וגם במלחמת לבנון הראשונה, כלומר שהסיוט הכי גדול שלנו הוא מתקפת פתע של צבאות סדירים - הפרדיגמה הזו צריכה לעבור ניעור מאוד יסודי", כך אומר מנכ"ל האוצר לשעבר ירום אריאב בשיחה עם "כלכליסט".

"אתה חייב להיערך למלחמות העתידיות ולא למלחמות הקודמות. הסד"כ שלנו (גודל הצבא — ש"א) נבנה כמענה למלחמת יום הכיפורים, אבל מאז הזירה השתנתה דרמטית. האויב הבין שהוא לא יכול לנצח את צה"ל בקרבות אוויר או על ידי גייסות משוריינים. ובכל מקרה, עכשיו הוא גם לא יכול, משום שהחזית המזרחית התפרקה, ומדינות ערב שקועות בייצוב פנימי ובמשברים כלכליים פנימיים.

"יש שינויים מאוד דרמטיים בזירה, ולא כולם פועלים לרעת ישראל. ובכל מקרה, האיומים הם לא מצטברים. הם לא נוספים על האיומים הקודמים, אלא מתחלפים. ולמרות זאת, ההתנהלות של מערכת הביטחון שלנו לא מביאה אותם בחשבון", אומר אריאב.

מה אתה מציע? לצמצם את חילות הרגלים והשריון?

"לא נכון שניכנס לפרטים אופרטיביים אבל צריך לחשוב מחדש על ההצטיידות, על סדר הכוחות, לאיזו מלחמה אנחנו נערכים. בנוסף, צה"ל פיתח בהרבה מאוד כסף יכולות משובחות בתחום המודיעין והחימוש המדויק. דברים מדהימים. גם בתחום ההגנה. זה חייב לבוא לידי ביטוי בבנייה שונה של סדר הכוחות. אחרי שהשקעת כל כך הרבה תיהנה מהפירות של זה גם באמצעות שינוי מתאים בסדר הכוחות. למשל, שריון. מול מי בדיוק הם אמורים להילחם? זה עניין של חלון הזדמנויות. אולי בעוד כמה שנים הדברים ישתנו, אבל במצב הנוכחי בזירה אתה צריך להיערך למלחמה הבאה".

ואיך עושים שינוי כזה?

"לצה"ל קשה להרים את עצמו ולהסתכל מסביב. לשם כך נדרשות הנחיות של דרג מדיני, בין השאר הנחיות של ניהול סיכונים. לשאול את עצמך מהם הסיכונים הקיומיים בפנינו ואיך נערכים לקראתם. אתה לא יכול לעשות גם וגם וגם. זו לא דרך מושכלת לנהל סיכונים ולהיערך מבחינת הביטחון המיטבי לישראל במשאבים נתונים. הצבא לא יכול להוביל דבר כזה. הוא צריך לקבל הנחיות.

"ביטחון לאומי הוא לא רק תקציב ביטחון אלא גם חוסן חברה, גם מערכת חינוך טובה, אקדמיה טובה, ובזכות זה גם פתחנו פער מהמדינות האחרות בכל התחומים. לכן צריך להבין שאם אתה עושה אופטימיזציה של הביטחון הלאומי אתה צריך להסתכל גם על משקל התקציבים הביטחוניים מול התקציבים האזרחיים".

"צה"ל לא יכול להוביל את השינוי בעצמו" צילום: אוראל כהן

 

בהכירך אותו, ראש הממשלה בנימין נתניהו יכול להוביל מהלך כזה?

"לנתניהו יש הכלים לעשות זאת, השאלה היא אם הוא רוצה. הוא מבין שתוצאות הבחירות מחייבות אותו לעשות שינויים די דרמטיים. גם במערכת הביטחון, גם במערכת המדינית, גם במערכת הכלכלית. לבחון את הפרדיגמה מחדש".

תשובות הגנרלים: האיומים על ישראל לא פחתו

הדברים של אריאב מרגיזים את פרוזנפר. "להגיד שצריך להעריך מחדש את האיומים ולבנות את הכוח הצבאי בהתאם זו אמירה סתמית", הוא אומר. "צה"ל לא בונה את הכוח שלו בצורה גנרית. כשאתה בונה כוח למלחמה קונבנציונלית זה משמש אותך גם למטרות אחרות. כשאתה קונה מטוס קרב, מאמן אותו ועושה עליו התאמות, אתה בונה אותו בצורה כזו שהוא יודע לעשות הרבה דברים. הוא לא מותאם רק לאיראן או רק לזירה הסורית".

ועדיין, משהו בסיסי במדינות סביבנו השתנה. זה לא מחייב שינוי גם אצלנו?

"מאחורי האמירה הזו מתחבאת הנחה סמויה שהאביב הערבי הקטין את האיום על ישראל. אבל אני לא בטוח שזהו המצב. יכול להיות שהוא רק משנה את האיום לאיום מסוג אחר, מבלי להקטין אותו. והוא מגביר את חוסר היציבות. צריך לזכור שכוח צבאי זה לא משהו שבונים בדקה, זה לוקח זמן".

ומה לגבי האמירה שניהול הסיכונים שלנו מופרז? שאנחנו מנסים לכסות מפני גם וגם וגם?

"אם היינו רוצים להיערך לכל קשת האיומים, תקציב המדינה כולו לא היה מספיק. הליך התכנון הוא כזה שממפים את האיומים, ושואלים כלפי אילו איומים אנו בונים את עצמנו, ובאיזו עוצמה, ורק על בסיס זה בונים תוכנית. והפער בין זה לבין הקשת כולה הוא פער גדול. כל הדבר הזה מוצג לראש הממשלה ולדרג המדיני והם מאשרים את זה. הצבא לא בנוי בשביל לתת מענה לכלל האיומים, רחוק מזה".

ובכל זאת, מחאת קיץ 2011 הראתה שלציבור נמאס מאיכות השירותים האזרחיים שהוא מקבל. אולי זה אומר שצריך להקטין את הנתח של תקציב הביטחון?

"הגודל של תקציב הביטחון ביחס לתוצר הולך וקטן לאורך השנים, כולל אחרי מלחמת לבנון השנייה. זו מגמה מצוינת שצריך להמשיך. וצריך לשים לב שהנתונים של הלמ"ס כוללים בתוכם 12.5 מיליארד שקל שבכלל מגיעים מהסיוע האמריקאי, כלומר לא על חשבון משלם המסים הישראלי".

ומה שבטוח: הדיון הציבורי בביטחון לא יגווע

לאחר הרכבת הממשלה יתחדש הדיון על תקציב הביטחון. באוצר ידרשו לא להגדיל את תקציב הביטחון בהיקף 3–4.5 מיליארד שקל, כלומר קיצוץ דה פקטו. במערכת הביטחון מתורגלים במצבים כאלה. גם הפעם, כרגיל, הציבור לא יידע מי צודק - האוצר או הביטחון - במידה רבה משום שתקציב הביטחון חסוי, ולציבור אין דרך אמיתית לבחון את הנתונים.

כשאני שואל את פרוזנפר כיצד יכול להתקיים דיון ציבורי כשתקציב הביטחון חשאי, הוא מתרגז. "בשנים האחרונות יש דיון ציבורי כמעט אך ורק על תקציב הביטחון. מתי שמעת דיון על תקציב הבריאות או החינוך? אתה זוכר שנת תקציב שלא היה בה דיון על תקציב הביטחון?

"אנשים אומרים שתקציב הביטחון הוא חור שחור ושאי אפשר לדעת מה קורה בו אבל מצד שני אותם אנשים טוענים שיש שם שומנים גדולים ושצריך לקצץ 6 מיליארד שקל".

ואתה טוען שאין כיסי שומן?

"בכל מערכת יש חוסר יעילות, זה נכון לכל השירות הציבורי. אין גוף בשירות הציבורי שהתייעל ומתייעל כמו הצבא".

דברי פרוזנפר לא משכנעים את אריאב. "מה שהוא אומר זה אבסורד. זה לא שהצבא לא מתייעל אבל אנחנו יודעים שגופים כאלה מתייעלים רק אם אתה שם אותם בסד תקציבי. אין להם מנוע פנימי של התייעלות. אם תדרוש מהצבא להוריד תקציבים הם יידעו להתייעל. למעשה, הצבא יודע לעשות את זה טוב יותר מהמערכת האזרחית". 

למה תקציב הביטחון מתנפח במהלך השנה?

אחת התעלומות המוזרות לגבי תקציב הביטחון היא כיצד יכול להיות שהוא מתחיל את השנה ברמה מסוימת, ומסיים אותה ברמה הרבה יותר גבוהה. למשל, בשנת 2012 התקציב המקורי של משרד הביטחון עמד על 52 מיליארד שקל, אבל הוא סיים את השנה עם 65 מיליארד שקל. ב־2011 משרד הביטחון התחיל את השנה עם 54 מיליארד שקל וסיים עם 66 מיליארד שקל. המשמעות היא שבמהלך השנה משרד הביטחון זוכה לתוספות תקציביות של מיליארדי שקלים, שמגיעות כולן מסעיפים תקציביים אחרים, כלומר ממטרות אחרות שלא ממומשות.

"הסיבה שזה קורה היא מאוד פשוטה", מספר מהרן פרוזנפר, "בתחילת השנה האוצר עושה סיכום עם משרד הביטחון. אומרים לו — נכון שמגיעים לך 60 מיליארד שקל, אבל חלק אנחנו נתקצב טכנית במקומות אחרים בתקציב, וחלק לא נתקצב בכלל; אבל אתה תבנה על הכסף, תעשה תוכנית עבודה מסודרת, ואחר כך תוך כדי תנועה נעביר את הכסף. זה נעשה על ידי האוצר בידיעת ראש הממשלה. אני בזמנו הבאתי את הדברים האלה גם לכנסת, שגם חברי הכנסת יידעו".

למה זה קורה?

"חלק מהדברים האלה הם עניינים טכניים. סיבה נוספת היא משום שבתחילת השנה קשה לסגור את התקציב מבחינה פוליטית, מפזרים את הכסף ומבטיחים שהוא יגיע בהמשך הדרך".

איך אפשר למנוע את המצב הזה?

"צריך לעשות תוכנית רב־שנתית למערכת הביטחון, שתוכל לבנות את עצמה קדימה. בשנת 2012 הסתיימה תוכנית חומש רב־שנתית שהוסיפה עוצמה אדירה לצה"ל. אבל מאז אין אף מסגרת ברורה לחמש השנים הקרובות".

ומי אחראי לזה?

"בוא נגיד רק שלצבא יש הרבה תוכניות בכל מיני רמות. אם הדרג המדיני יבקש מהצבא, הוא יידע להציג את התוכניות האלה. אם הדרג המדיני יאשר תוכנית כזו, זה ייצור הרבה פתרונות. למעשה, אם היו קובעים חזון לכל משרד ממשלתי ובונים לו תוכנית רב־שנתית, כל משרדי הממשלה היו יכולים להתייעל, לא רק משרד הביטחון".